I OSK 1256/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1671/16 o odrzuceniu skargi M. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 lutego 2017 r., II SA/Wa 1671/16, odrzucił skargę M. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie wyraził zgody na zakwalifikowanie skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do ponownego zawarcia umowy najmu po uprzednim wypowiedzeniu jej z powodu zadłużenia. Podstawą wydania uchylonej uchwały była uchwała Nr LVIII/1751/2009, a konkretnie jej § 39, zgodnie z którym, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie czynszowe. Kwestię dopuszczalności wnoszenia skarg do sądów administracyjnych na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (publ.: ONSA i WSA 2008/6/90). Wskazano, że uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygano jednak kwestii przyznania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wymaga podkreślenia, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącej, która wniosła o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu po uprzednim wypowiedzeniu jej z powodu zadłużenia. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem przedmiotowych lokali. Organ rozstrzygał o woli zawarcia ze skarżącą kolejnej umowy najmu, przez co jednoznacznie należy uznać, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. postanowienie z 22 maja 2014 r., I OZ 388/14; z 25 lipca 2013 r., I OSK 578/13; z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2137/12; z 25 lipca 2013 r., I OSK 931/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2014 r., II SA/Wa 110/14. W tej sytuacji, skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] września 2013 r. nr [...] nie jest skargą na akt mieszczący się w granicach właściwości sądów administracyjnych, zakreślonych powołanym powyżej art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. B., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez przyjęcie skargi do rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji. Skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] września 2013 r. nr [...] nie została podjęta w ramach władztwa publicznego gminy, a jedynie w ramach czynności prawnych pozostających w kompetencjach organu, podczas gdy organ nie działał w tej sytuacji w celach gospodarczych czy zarobkowych, ale wykonywał zadanie zlecone mające na celu zaspokoić podstawowe potrzeby mieszkaniowe M. B., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w granicach przewidzianych przez wspomnianą normę i nie powinna być rozpoznawana przez Sąd I instancji, a co za tym idzie – niesłusznego odrzucenia skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że w skardze zostało podniesione, że organ dopuścił się naruszenia nie tylko poprzez niezawarcie ponownej umowy najmu z M. B., ale także poprzez nieumieszczenie i niezakwalifikowanie jej na listę osób oczekujących na zawarcie takiej umowy (takie rozstrzygnięcie omyłkowo nie zostało w ogóle włączone do decyzji), do czego zgodnie z § 4 tzw. Uchwały Mieszkaniowej się kwalifikowała. Skarga dotyczyła więc dwóch, niezależnych od siebie podstaw. Sąd I instancji skupił się natomiast tylko i wyłącznie na jednej z nich. Z tego względu, skarga powinna być przyjęta do rozpoznania przynajmniej w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, dalej jako: "ustawa"), która wspomnianą wyżej zasadę jeszcze pełniej realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Tym samym przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Natomiast stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej skierowany do władz dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu, którego najemcą była skarżąca. Powyższe wynika z uzasadnienia do uchwały nr [...], gdzie wprost wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był § 39 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 39 ust. 1 dopuszcza możliwość ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem może również być lokal o mniejszej powierzchni od dotychczas zajmowanego przez skarżącą, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 39 ust. 1 cyt. uchwały, że przedmiotem ponownej umowy najmu może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lipca 2013 r., I OSK 931/13, wskazując, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. m. st. Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu), bądź lokalu mieszkalnego o mniejszej powierzchni z zasobów mieszkaniowych miasta stołecznego, po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, § 39 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.