I OSK 1358/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łazy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1858/12 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1858/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Łazy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. K. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. Nr rol. [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Organ wskazał, że przepis art. 28 ustawy zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie nieruchomości. Dyspozycja zawarta w ust. 1 przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Organ wskazał, że zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] właścicielami nieruchomości objętej kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym byli W. i K. małż. K. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności podała, że nie składała wniosku o przejęcie nieruchomości. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest ww. wniosku, natomiast w decyzji Naczelnika brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek byłych właścicieli. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku przez W. i K. małż. K. Z tego względu organ stwierdził, że wydana decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu organ wskazał, że przejęta na własność Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] października 1977 r., Nr. rol. [...]. nieruchomość rolna została następnie rozdysponowana: działka nr 2115 wchodząca w skład kompleksu [...] znajduje się obecnie w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, natomiast działka nr 2687 wchodząca w skład kompleksu [...] oraz działka nr 2601/2 wchodząca w skład kompleksu [...] stanowią zasób komunalny Gminy Łazy. Prawa rzeczowe do tych nieruchomości powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r., która nie zawierała rozstrzygnięć w zakresie konieczności ich ustanowienia. Późniejsze losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach. Z tego względu decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Łazy. Podniosła w nim, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem nieruchomość przejęta decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy Łazy, a zatem należało ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności z prawem. Nadto wskazano, że wnioskodawcy nie odwołali się od decyzji, co może świadczyć, że na przejęcie się godzili. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. Nr rol. [...] orzekającą o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek 2115, 2601/2 oraz 2687 o łącznej pow. 0,4528 ha, położonych w [...], stanowiących b. własność W. i K. małż. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa było wszczynane na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest wniosku, natomiast w decyzji Naczelnika brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że wydana została ona na wniosek byłych właścicieli. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez W. i K. K. Byli właściciele przejętej nieruchomości we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazali, że nie składali wniosku o przejęcie nieruchomości. Organ stwierdził, że wydana decyzja w sposób rażący narusza prawo. Z tego względu słusznie w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Łazy, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie można uznać, iż brak w aktach wniosku jest równoznaczny z faktem, że wniosek nie został złożony. Wręcz przeciwnie, strona uważa, iż skoro w sprawie wydana została decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne jest złożenie wniosku, to wniosek został złożony. Nie można przyjąć, że decyzja wydana została wbrew woli właściciela i bez wniosku. Nadto, jak podała skarżąca, strona nie składała odwołania od decyzji Naczelnika ani zastrzeżeń, nie ma też dowodu, że decyzja wydana została wbrew woli ówczesnych właścicieli. Organ administracyjny nie podjął także wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a błędem jest pominięcie kwestii spłaty pierwotnego właściciela. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 156 §2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie to nastąpiło, albowiem nieruchomość przejęta przedmiotową decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa, a Gminy Łazy, a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęły 35 lata, a więc okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji należy na podstawie art. 158 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, ze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji własnej z dnia [...] maja 2012 r. stanowiły przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 tej ustawy, przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W myśl przepisu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, którego treść nie budzi wątpliwości, dla zgodnego z prawem przekazania gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne niezbędny był wniosek rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego pomimo braku wniosku rolnika stanowi rażące naruszenie tego przepisu, a tym samym stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został złożony. Z akt sprawy nie wynika, aby W. i K. K. wnieśli o przejęcie na własność Państwa stanowiącej ich własność nieruchomości rolnej położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2115, 2601/2 oraz 2687 o łącznej powierzchni 0,4528 ha. Wnioskodawca potwierdził ten fakt również wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. Nadto, z treści samej decyzji nie wynika, aby wydana została ona na wniosek właściciela nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Sformułowanie "Na podstawie art. 31 ustawy... po rozpatrzeniu sprawy Ob. K. W. i K...." ewidentnie wskazuje, że decyzję wydano właśnie po rozpatrzeniu sprawy, a nie wniosku. Organ ustalił także, iż w dokumentach archiwalnych sprawy brak jest wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie organu, iż decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność W. i K. K., wydana została – wobec braku wniosku – z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia tego w żaden sposób podważyć nie mogą twierdzenia Gminy Łazy, która w skardze do Sądu podniosła, że skoro w sprawie wydana została decyzja, dla wydania której konieczny jest wniosek, to należy przyjąć, że taki wniosek został złożony. Oczywiście należy się zgodzić z generalnym stwierdzeniem, iż sam brak w aktach wniosku nie jest równoznaczny z tym, że wniosek nie został złożony. W niniejszej sprawie jednak, brak wniosku nie jest domniemany, gdyż jego złożenie nie wynika nawet pośrednio z treści decyzji Naczelnika, jak również z innych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił twierdzeń Gminy Łazy, że skoro strona nie kwestionowała decyzji, nie wniosła od niej odwołania, to nie można przyjąć, że decyzja wydana została wbrew woli właściciela, a zatem nie można mówić o jej wadliwości. Brak bowiem złożenia odwołania od decyzji nie stanowi dowodu złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa. Za nietrafne Sąd uznał również twierdzenie Gminy, że fakt nieustalenia przez organ w postępowaniu, czy W. i K. K. otrzymali określone w decyzji spłaty pieniężne, miał wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślenia bowiem wymaga, że nawet pozytywne ustalenie tego faktu nie mogło doprowadzić do konstatacji, że za równoważne złożeniu wniosku można byłoby uznać przyjęcie spłat przez właściciela nieruchomości. Okoliczności bowiem, które miały miejsce po wydaniu decyzji, takie jak brak odwołania, czy przyjęcie spłat nie świadczą o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy (wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1214/11). Jedynie udowodnienie, że taki wniosek istniał, był złożony, pozwalałoby uznać, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Niezasadny był także, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie braku rozważenia przez organ, czy decyzja Naczelnika wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ trafnie uznał, że decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Państwa. Prawo własności, które przysługuje obecnie Gminie Łazy nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach, lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. i mogą one stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach przed właściwym organem lub sądem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zauważenia wymaga, że w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tejże uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92), gdzie zwraca się uwagę, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obarczona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konkluzji Sąd ten stwierdził, iż sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. W razie kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji, można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1176/04, Lex 175372) Sąd ten stwierdził, iż jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z - późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji - decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 327/07 stwierdzając w uzasadnieniu, iż "przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi (...)". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę. Gmina Łazy wniosła skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 i 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206) przez uznanie, że organem pierwszej instancji właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1977 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 2) obrazy przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niestwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na tych podstawach wnosiła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2012 r.; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi kasacyjnej wniósł W. K., wywodząc o zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 i art. 31 ustawy z 29 maja o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21. poz. 118) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 29 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 118) w zakresie naruszenia prawa materialnego regulującego właściwość rzeczową organów, których naruszenia obarczone jest sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Łazy z [...] października 1977 r., mocą której przejęto na własność Państwa od W. i K. K. gospodarstwo rolne, położone w [...], należy uwzględnić obowiązujący stan prawny. W obowiązującym stanie prawnym ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie obowiązuje. Została uchylona ustawą z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Wprowadzone zmiany ustroju administracji państwowej przez odejście od systemu rad narodowych i reaktywowanie do systemu władzy publicznej samorządu terytorialnego spowodowało, że w obowiązującym systemie ustrojowym nie ma organu, który wydał decyzję – Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach. Ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) dokonano podziału zadań, które dotychczas należało do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jeżeli określone zadania i kompetencje nie były w dniu wejścia w życiu ustawy z 17 maja 1990 r. przewidziane dla administracji państwowej, bo nie obowiązywał przepis prawa je regulujący, to nie mogły być przedmiotem podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową a samorządową. Ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w dniu wejścia w życie ustawy z 17 maja 1990 r. nie obowiązywała. Nie było podstaw do określenia właściwości organów administracji publicznej do orzekania, a w następstwie właściwości do weryfikacji. Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących zastosowanie ma art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie: "Wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co wymaga przy ustaleniu właściwości organów administracji publicznej wchodzących w zakres właściwości organów administracji państwowej, których nie istnieją w obowiązującej strukturze ustrojowej administracji publicznej, wyprowadzenia właściwości do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, a przez to i w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy wyprowadzić właściwość do rozpoznawania spraw w trybie zwykłym oraz w trybach, w których nie zastrzeżono właściwości dla organu wyższego stopnia. Wynika to z zestawienia regulacji art. 3 ust. 1 pkt 5 z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7: "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje właściwość instancyjną wobec organów, które wchodzą w system obowiązującej struktury ustrojowej administracji publicznej. Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest podstawą do wyprowadzenia właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, nie zastrzeżonej w przepisach szczególnych do właściwości innych organów. Wojewodzie przysługuje zatem domniemanie kompetencji. Przypisanie wojewodzie kompetencji rzeczowej w trybie postępowania zwykłego jest podstawą do ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności. Organem właściwym jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 17 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie". Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszeni art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było uzasadnienie do zastosowania wobec zaskarżonej decyzji sankcji nieważności a podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.