I OSK 1382/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centrum Edukacyjnego "[...]" Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 515/07 w sprawie ze skargi Centrum Edukacyjnego "[...]’’ Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 515/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.oddalił skargę Centrum Edukacyjnego "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) , w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) maja 2007 r. Nr (...) znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. K.p.a. w zw. z art. 31 pkt. 5 lit. a/ ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) i art. 2c ust. 4 w zw. z art. 11b ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 12 poz. 96 ze zm.), Łódzki Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.z dnia (...) kwietnia 2007 r. znak (...) , wydaną na podstawie art. 11b ust. 2 Przepisów wprowadzających reformę ustroju szkolnego oraz art. 104 i art. 129 K.p.a., w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych – szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie fatycznym. Pismem z dnia 5 października 2005 r. do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł.wpłynął wniosek Centrum Edukacyjnego "N." sp. z o.o. w Ł. o przekształcenie z dniem 1 września 2006 r. Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w Ł.przy ulicy S. w Zaoczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych w Ł.przy ulicy S. z zachowaniem uprawnień szkoły publicznej. Postanowieniem z dnia (...) października 2005 r. znak (...) Prezydent Miasta Ł. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji, dotyczącego przekształcenia dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej – Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w szkołę ponadgimnnazjalną – Zaoczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych. Na postanowienie Prezydenta Miasta Ł.z dnia 10 października 2005 r. Centrum Edukacyjne "N." wniosło zażalenie. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...) znak (...) Łódzki Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie z dnia (...) listopada 2005 r. Centrum Edukacyjne wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt: III SA/Łd 60/06 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia (...) listopada 2005 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł.z dnia (...) października 2005 r. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż brak było podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie przywrócenia terminu, jeżeli zainteresowany tego wniosku nie zgłosił, a ponadto instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych. Ma bowiem ona zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Pismem z dnia 5 lutego 2007 r. Centrum Edukacyjne "N." złożyło do Łódzkiego Kuratora Oświaty zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., wnosząc o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta Ł.wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy oraz podjęcie działań wynikających z art. 37 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 27 marca 2007 r. Nr KO.11.0713/68/07 Łódzki Kurator Oświaty zakreślił Prezydentowi Miasta Ł.załatwienie przedmiotowej sprawy w terminie do 5 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. znak: (...) Prezydent Miasta Ł.odmówił dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły ponadpodstawowej – Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w szkołę ponadgimnazjalną. W uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniono, iż uprawnienie organu prowadzącego szkołę, dotyczące złożenia stosownego wniosku na podstawie art. 11b ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego wygasło z dniem 31 maja 2004 r., a wniosek Centrum wpłynął 5 października 2005 r. Od decyzji z dnia 2 kwietnia Centrum Edukacyjne "N." złożyło odwołanie. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego i naruszenie procedur prawnych. Centrum wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekształcenie Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w Ł.w Zaoczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych w Ł.. Strona odwołująca podniosła, iż ustawodawca odrębnie potraktował przekształcenie technikum dla dorosłych na podbudowie szkoły zasadniczej od pozostałych typów szkół. W art. 2b ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r., to jest wcześniej niż w art. 2c ust. 4 tej ustawy stwierdził, iż z dniem 1 września 2006 r. likwiduje się klasy pierwsze szkoły dotychczasowej, a więc określił datę graniczną, tj. 1 września 2006 r. do której należy dokonać przekształcenia tych szkół. Odwołujący podkreślił, iż ustawodawca dopuścił dwa warianty przekształceń tego typu szkół. Wariant pierwszy wynikający z art. 2b powołanej ustawy, tj. prowadzenie naboru do szkoły na dotychczasowych warunkach do roku szkolnego 2005/2006 i zaprzestanie prowadzenia naboru od 1 września 2006 r. z jednoczesnym przekształceniem tego typu szkoły z dniem 1 września 2006 r. Wariant drugi wynikający z art. 6b powyższej ustawy, tj. wcześniejsze przekształcenie i jednoczesne prowadzenie naboru do klas ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych z zachowaniem art. 2a i 2b. Wybór zaś wariantu pozostawiono organowi prowadzącemu szkołę. Strona odwołująca zaznaczyła także, iż analiza logiczna i literowa nie wskazuje, iż art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. dotyczy szkół niepublicznych, a wręcz odwrotnie zawarte tam sformułowania, jak i konieczność przedstawienia opinii kuratora, urzędu pracy i rady zatrudnienia, korespondują ze sformułowaniami zawartymi w przepisach dotyczących szkół publicznych. Zastosowanie zaś art. 2c ust. 4 powyższej ustawy do szkół niepublicznych prowadzi do naruszenia następnego kanonu doktryny prawnej – równości wobec prawa. Poza tym zastosowanie art. 2c ust. 4 oraz ustawy o systemie oświaty prowadzi do bezprawnego pozbawienia praw nabytych, bowiem szkoła zarejestrowana i posiadająca uprawnienia szkoły publicznej, zgodnie z ustawą o systemie oświaty, jest bezprawnie tych praw pozbawiona, a następnie poddana ponownej weryfikacji, poza normami prawnymi zawartymi w ustawie o systemie oświaty i w razie wystąpienia opinii negatywnej pozbawiona wszelkich praw. Odwołujący wskazał, iż jedynym logicznym i prawnie uzasadnionym rozwiązaniem jest dokonanie przekształcenia zgodnie z art. 11b ust. 2 i 4 wyżej wymienionej ustawy, w terminie zawartym w art. 2b tej ustawy. Artykuł 11b ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego stanowi, iż wniosek dotyczący przekształcenia danego typu szkoły w zakresie zawartym w art. 2c należy złożyć nie później niż do 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie. Ponieważ art. 2b określa termin graniczny na 1 września 2006 r., wniosek taki należało złożyć do 31 maja 2006 r., co zostało dokonane. Art. 11b ust. 2 nie przewiduje zaś, iż przekształcenia należy dokonać w terminach zawartych w art. 2c tej ustawy, gdyż odnosi się on jedynie do zakresu przekształceń. Natomiast na podstawie art. 1 b ust. 4 powyższej ustawy szkoła powinna zachować wszelkie uprawnienia w tym uprawnienia szkoły publicznej bez jakiejkolwiek opinii. Strona podniosła również, iż organ administracji publicznej, z uwagi na ważny interes społeczny, posiada prawo przywrócenia terminu w każdej sprawie. Jednak Prezydent Miasta Ł.nie skorzystał z tych uprawnień i nie uwzględnił słusznego interesu obywateli. Łódzki Kurator Oświaty po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie podniósł, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt: III SA/Łd 60/06 instytucję przywrócenia terminu można stosować wyłącznie do terminów procesowych, zaś w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z terminem prawa materialnego. Kurator wyjaśnił, iż w szkole ponadgimnazjalnej, utworzonej w wyniku przekształcenia dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej, można było, na mocy art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r., prowadzić klasy dotychczasowe szkoły ponadpodstawowej aż do czasu ich likwidacji, zgodnie z przepisami (art. 2 b ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r.). Nie znajduje zaś uzasadnienia argument odwołującego, że przekształcenie powinno nastąpić dopiero z chwilą wygaśnięcia klas starego typu szkoły. Organ podkreślił, iż podobne stanowisko w zakresie interpretacji przepisów wyraziło Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu w pismach z dnia (...) kwietnia 2005 r. znak (...) oraz z dnia (...) maja 2005 r. znak (...) . Na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia (...) maja 2007 r. Centrum Edukacyjne "N." wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej z dnia (...) kwietnia 2007 r. oraz o przywrócenie terminu i dokonanie przekształcenia Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w Ł.– szkoły ponadpodstawowej w Zaoczne Uzupełniające Technikum Zawodowe dla Dorosłych w Ł.- szkołę ponadgimnazjalną. W uzasadnieniu skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu skarżący dodatkowo wskazał, iż ustawa – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego ma charakter instrukcyjny, ponieważ nie zawiera żadnych sankcji w razie niezastosowania się do jej przepisów i nie zawiera drogi odwoławczej, dlatego nie może być podstawą prawną do wydania jakiejkolwiek decyzji. W konkluzji uzasadnienia skargi strona skarżąca podniosła, iż w świetle istniejących przepisów prawnych organem odwoławczym nie może być Łódzki Kurator Oświaty. Zgodnie bowiem z ustawą o systemie oświaty kompetencje kuratora oświaty, w odniesieniu do szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, dotyczą tylko nadzoru pedagogicznego i w takim zakresie kurator może być organem odwoławczym. Organem odwoławczym w takiej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok uznał, iż skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że analiza przepisów art. 2c ust. 4 i 6 oraz art. 11b ust. 2 ustawy z 8 stycznia 1999 r. wskazuje, iż w przypadku dotychczasowych techników, z dniem 1 września 2004 r. winny one zostać przekształcone w szkoły ponadgimnazjalne, chyba że postanowiono o stopniowej ich likwidacji. Następnie winien zostać złożony wniosek o dokonanie takich zmian w ewidencji szkół, w terminie do dnia 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie szkoły czyli w przypadku techników do dnia 31 maja 2004 r. Obowiązek przekształcenia szkoły oraz złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji spoczywa na osobach prawnych i fizycznych prowadzących dotychczasowe szkoły. Nadto przekształcenie szkoły, w trybie określonym w art. 2c ust. 4 wymaga wcześniejszej opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i odpowiedniej rady zatrudnienia. W przepisach art. 2c ust. 4 i art. 11b. ust. 2 wprowadzone zostały dwa terminy. Pierwszy to termin na przekształcenie dotychczasowego technikum w szkołę ponadgimnazjalną (1 września 2004 r.) oraz drugi na złożenie wniosku o dokonanie zmian w ewidencji ( 31 maja 2004 r.). ; Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie, przy ocenie charakteru terminów obowiązujących w art. 2c ust. 4 i art. 11b ustawy z 8 stycznia 1999 r. Sąd związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie III SA/Łd 60/06. W uzasadnieniu tego wyroku sąd uznał, iż "termin z art. 11b ust. 2 w zw. z art. 2c ustawy z 8 stycznia 1999 r. jest terminem prawa materialnego" (str. 5 uzasadnienia). Analiza tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji (31 maja 2004 r.) jest terminem prawa materialnego czyli terminem nieprzywracanym, którego upływ skutkuje niemożliwością dokonania wpisu do ewidencji faktu przekształcenia szkoły po nad pod stawowej w szkołę ponadgimnazjalną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż termin do przekształcenia dotychczasowych techników w szkoły ponadgimnazjlane, o którym mowa w art. 2c. ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. jest terminem materialnoprawnym, a nie procesowym. W przekonaniu sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, iż termin, o którym mowa w art. 2c. ust. 4 ma charakter jedynie instrukcyjny. Przyjęcie takiego poglądu byłoby bowiem sprzeczne z celem reformy ustroju szkolnego. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie nowego ustroju szkolnego z dniem wskazanym w ustawie z dnia 8 stycznia 1999 r. W ustawie tej określono różne terminy wprowadzenia nowego ustroju szkolnego w zależności od typu szkoły. W przypadku dotychczasowych techników określono termin przekształcenia w szkołę ponadgimnazjalną na dzień 1 września 2004 r. Oznacza to, iż do dnia 31 sierpnia 2004 r. dotychczasowe technika winny się przekształcić w szkoły ponadgimnazjalne i od dnia 1 września 2004 r. funkcjonować już jako szkoły nowego typu. Alternatywą dla takiego rozwiązania było postawienie dotychczasowych techników w stan likwidacji, gdyby przekształcenie szkoły nie nastąpiło przed 1 września 2004 r. Przyjęcie poglądu, iż termin określony w art. 2c. ust. 4 ma jedynie charakter instrukcyjny oznaczałoby całkowitą dowolność co do daty przekształcenia dotychczasowych szkół ponadpodstawowych w szkoły ponadgimnazjalne. Dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe same decydowałyby czy i ewentualnie kiedy przekształca się w szkołę "nowego typu" zaś do daty ewentualnego przekształcenia nauczałyby według "starych zasad", obowiązujących przed 1 września 2004 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji należy zgodzić się z poglądem, iż fakt przekształcenia szkoły w szkołę "nowego typu" ma charakter konstytutywny o ile spełnione zostaną przesłanki przekształcenia określone w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. Do takiego przekształcenia potrzebna jest bowiem wcześniejsza opinia kuratora oświaty, urzędu pracy oraz właściwej rady zatrudnienia. Dopiero wcześniejsze wyrażenie opinii tych instytucji uprawnia do wydania aktu przekształcenia. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, przed dniem 1 września 2004 r. nie przekształciła Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w Ł.w szkołę ponadgimnazjalną. Uchwała zgromadzenia wspólników spółki została podjęta dopiero w dniu 20 września 2005 r. czyli po upływie wymaganego terminu zaś wniosek o dokonanie zmian w ewidencji został złożony w dniu 5 października 2005 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, iż w dniu 5 października 2005 r. Prezydent Łodzi wydał trzy decyzje o wykreśleniu z ewidencji szkół wpisów Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych kształcącego w zawodzie technik ekonomista, technik elektronik i technik mechanik. Przyczyną wykreślenia tych wpisów było funkcjonowanie szkoły po 1 września 2004 r. jako szkoły "starego typu" bez przekształcenia jej w szkołę ponadgimnazjalną. Organ odwoławczy utrzymał w mocy te decyzje zaś wyrokami z dnia 26 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Ł.uchylił decyzje organów administracji obu instancji z przyczyn proceduralnych (sygn. akt III SA/Łd 50/06, 51/06 i 52/06). Do chwili obecnej postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia szkoły z ewidencji nie zostało zakończone. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazują, iż strona skarżąca złożyła wniosek o dokonanie zmian w ewidencji w dniu wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji właśnie z powodu nieprzekształcenia jej w szkolę "nowego typu". W sytuacji zatem gdy termin do przekształcenia szkoły, określony w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. ma charakter materialnoprawny to przekształcenie szkoły po tym terminie nie wywołuje skutków prawnych. Konsekwencją tego jest to, iż przekształcenia Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych w szkołę ponadgimnazjalną po dniu 1 września 2004 r. nie można uznać zdaniem Sądu pierwszej instancji za skuteczne, tym samym brak jest również podstaw do dokonania takiej zmiany w ewidencji szkół. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć, iż termin, o którym mowa w art. 2c ust. 4 ma charakter jedynie instrukcyjny, to i tak przekształcenie szkoły przez stronę skarżącą nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 2c ust. 4. W dniu 20 września 2005 r. zgromadzenie dwóch wspólników skarżącej spółki podjęło uchwałę o przekształceniu szkoły lecz nastąpiło to bez zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, urzędu pracy oraz właściwej rady zatrudnienia. Przepis art. 2c ust. 4 zdaniem tego Sądu wyraźnie stanowi, iż przekształcenie szkoły następuje po zasięgnięciu opinii wymienionych instytucji. Przyjęcie takiego sposobu przekształcenia jest zrozumiałe gdyż pozwala tym instytucjom wypowiedzieć się co do zamiaru przekształcenia dotychczasowej szkoły w szkołę "nowego typu". Szczególnie istotna jest tutaj opinia kuratora oświaty, który sprawuje nadzór pedagogiczny nad wszystkimi szkołami w województwie a ponadto realizuje wobec tych szkół szereg innych zadań o charakterze opiniodawczo-nadzorczym, szczegółowo wymienionych w art. 31 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. W ocenie sądu niedopuszczalna jest sytuacja aby organ prowadzący szkołę sam, w sposób dowolny, przekształcał ją w szkolę "nowego typu" z pominięciem opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i odpowiedniej rady zatrudnienia a następnie wnioskował o usankcjonowanie takiego przekształcenia poprzez zmianę w ewidencji. Doprowadziłoby to do sytuacji, iż instytucje określone w art. 2c ust. 4 zostałyby pozbawione możliwości wypowiedzenia się o zamierzonym przekształceniu a w szczególności nie mogłyby wyrazić opinii czy dotychczasowa szkoła spełnia wymagania formalne i pedagogiczne aby stać się szkołą "nowego typu". Strona skarżąca dokonała przekształcenia szkoły nie zasięgając opinii żadnej z instytucji wymienionych w art. 2c ust. 4, a więc w sposób nie spełniający wymagań określonych w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadniony zarzut, iż pełnomocnik strony skarżącej został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przy rozpoznawaniu skargi sąd pominął jednak to uchybienie jako nie mające wpływu na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, iż strona skarżąca w terminie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skargę na decyzję organu odwoławczego podnosząc w nich wszystkie zarzuty przeciwko wydanym rozstrzygnięciom. W postępowaniu sądowym pełnomocnik skarżącego mógł dodatkowo podnieść dodatkowe zarzuty. Sąd zaznaczył, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy jedynie od interpretacji przepisów. W związku z czym uchybienie polegające na pominięciu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, w przekonaniu sądu, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał także niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze, iż brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy dokonania zmian w ewidencji szkół. Sąd ten zaznaczył, że jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji o ile spełnione są dwa warunki: jest to sprawa administracyjne i organ administracji jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem przyjąć za uzasadnione stanowisko, że jeśli w przepisach określono właściwość organu administracji do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy z 8 stycznia 1999 r. nie określają w jakiej formie prawnej winna zostać załatwiona sprawa odmowy zmian w ewidencji szkół. Z przepisu art. 82 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. wynika natomiast, że potwierdzeniem wpisu do ewidencji jest zaświadczenie co wskazuje, że aktualizacja wpisu jest czynnością materialno-techniczną. W razie zaś odmowy uwzględnienia wniosku strony zastosowanie mają reguły wynikające z art. 82 ust. 4 wymienionej ustawy, w myśl których odmowa wpisu do ewidencji dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 82 ust. 4 określa dwa przypadki kiedy wydawana jest decyzja o odmowie wpisu i żaden z tych przypadków nie obejmuje sytuacji, o której mowa w art. 11b ust. 2 ustawy z 8 stycznia 1999 r. W przekonaniu sądu pierwszej instancji przepis art. 82 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. należy jednak, przez analogię, zastosować do sytuacji określonej w art. 11b ust. 2 ustawy z 8 stycznia 1999 r. Nie budzi zdaniem tego Sądu wątpliwości fakt, iż sprawa wpisu do ewidencji szkół jest sprawą administracyjną zaś organ administracji jest właściwy do jej załatwienia. Skoro zatem obie te przesłanki są spełnione to sprawa odmowy dokonania zmian w ewidencji, o której mowa w art. 11b ust. 2, winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał za również niezasadny zarzut podniesiony w skardze, iż terminem przekształcenia dotychczasowego technikum w szkołę ponadgimnazjalną winien być dzień 1 września 2006 r., a nie 1 września 2004 r. Strona skarżąca wywodzi swoje stanowisko z treści przepisów art. 2b i 6b ust. 1 ustawy z 8 stycznia 1999 r. Zdaniem tego Sądu analiza przepisów art. 2c ust. 4 w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. w związku z art. 9 ust. 1 pkt. 3f ustawy z 7 września 1991 r. prowadzi do wniosku, iż dotychczasowe technika winny zostać przekształcone w szkoły ponagimnazjalne z dniem 1 września 2004 r. i wynika to wprost z treści tych przepisów. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny także zarzut podniesiony w skardze, iż przepis art. 2c ust. 4 odnosi się tylko do szkół publicznych a nie dotyczy szkół niepublicznych a ponadto przepis ten pozbawia szkołę praw nabytych. Z przepisu art. 2c ust. 4 według tego Sądu nie wynika, iż dotyczy on wyłącznie szkół publicznych. W sytuacji gdyby ustawodawca chciał aby przekształcenie szkół odnosiło się wyłącznie do szkół publicznych wynikałoby to z treści przepisu. Nic takiego nie wynika jednak z art. 2c ust. 4 co zdaniem Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż przepis ten dotyczy wszystkich szkół, zarówno publicznych jak i niepublicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji również niezasadny jest zarzut strony skarżącej, iż Łódzki Kurator Oświaty nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W myśl art. 31 ust. 1 pkt. 5a ustawy z 7 września 1991 r., kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne oraz szkół i placówek niepublicznych. W świetle wymienionego przepisu Łódzki Kurator Oświaty jest właściwym organem odwoławczym w stosunku do Prezydenta Miasta Łodzi. Sąd pierwszej instancji rozpatrując zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, uznał, że strona skarżąca przed wydaniem decyzji rzeczywiście nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Uchybienie to, w ocenie sądu, nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Centrum Edukacyjne "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. reprezentowane przez adwokata D. B. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 2c ust. 4 w zw. z art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. z 1999 r. Nr 12, poz. 96 ze zm.) – zwanej dalej ustawą z 8 stycznia 1999 r. – poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że termin w przepisie tym wskazany jest terminem materialnoprawnym, nie podlegającym przywróceniu, w sytuacji, gdy termin ten na charakter jedynie instrukcyjny; b) art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. w zw. z art. 11b ust. 1 ustawy z 8 stycznia 1999 r. oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. 1991 r. Nr 95 poz. 425 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wymogi zawarte w tym przepisie dotyczące opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i rady zatrudnienia obejmują także szkoły niepubliczne, w sytuacji gdy art. 11b ust. 1 tejże ustawy dotyczący zakładania ponadgimnazjalnych szkół niepublicznych, jak również art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, regulujący wymogi związane z tworzeniem i wpisem do ewidencji szkół niepublicznych, nie nakładają na podmiot tworzący szkołę niepubliczną wymogu przedstawienia opinii, co przemawia za tym, że również na podmiocie przekwalifikowującym szkołę niepubliczną na ponadgimnazjalną nie powinien ciążyć taki obowiązek. c) art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 1 b ust. 2 ustawy z 8 stycznia 1999 r. nie spełnia wymogów wskazanych w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. to winno to skutkować odmowną decyzją w przedmiocie przekształcenia tej szkoły, w sytuacji gdy art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przewiduje, że decyzja o odmowie wpisu może zostać wydana po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia wniosku; 2. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 ust. 1b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie naruszenia przez organy administracyjne naruszeń przepisów postępowania, a to art. 10 K.p.a. i błędne uznanie, że naruszenie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy a zatem art. 145 1 ust. 1c nie daje postaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem zastosowany winien być art. 145 § 1 ust. 1 W związku z powyższymi zarzutami skarżące Centrum Edukacyjne "N." wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż dla uznania, że dany termin ma charakter materialnoprawny nie wystarczy stwierdzenie faktu, że termin ten został wprowadzony w przepisie prawa materialnego. Jak zauważył sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.terminy materialnoprawne charakteryzują się tym, że ich naruszenie wywołuje skutki prawne bezpośrednio wynikające z treści przepisu. Według kasatora w niniejszym przypadku brak jest normy prawnej bezpośrednio lub pośrednio określającej, jakie skutki prawne wywołuje brak złożenia wniosku o aktualizację danych zawartych w ewidencji. Skoro tak, to zdaniem strony skarżącej wykluczone jest uznanie terminu określonego w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. za termin materialnoprawny. Za takim stanowiskiem przemawia pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie I OSK 1461/07. Ponadto w sprawie dotyczącej identycznego problemu, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy sygn. akt: II SA/Bd 645/07, Sąd ten także stwierdził, iż termin określony w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. ma charakter instrukcyjny. Tak więc zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że termin wskazany w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. ma charakter materialnoprawny, a co za tym idzie jego uchybienie powoduje, iż nie jest możliwe dokonanie wpisu do ewidencji przekształcenia szkoły z ponadpodstawowej na ponadgimnazjalną. . Skarżący wskazał, że w jego opinii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.naruszył art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. dokonując jego błędnej interpretacji polegającej na przyjęciu, że podmiot przekwalifikowujący szkołę niepubliczną z ponadpodstawową na ponadgimnazjalną zobowiązany jest do uzyskania opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i rady zatrudnienia. Podnoszę, że taka interpretacja przepisu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 11 b ust. 1 ustawy z 8 stycznia 1999 r., który dotyczy tworzenia nowych szkół ponadgimnazjalnych niepublicznych, oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje jakie wymogi należy spełnić aby możliwe było wpisanie do ewidencji szkoły niepublicznej. Przepisy te nie nakładają na podmiot tworzący nową szkołę ponadgimnazjalną niepubliczną i ubiegający się o wpis tej szkoły do ewidencji, obowiązku uzyskania jakiejkolwiek opinii. Zdaniem skarżącego przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.interpretacja art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. prowadzi do absurdalnej sytuacji, gdy podmiot rejestrujący nową szkołę niepubliczną nie jest zobowiązany do przedstawienia opinii, zaś podmiot przekwalifikowujący taką szkołę – zobowiązany jest do ich przedstawienia. Tym samym korzystniej byłoby szkołę wyrejestrować a następnie zarejestrować ponownie, gdyż pozwoliłoby to uniknąć konieczności uzyskania opinii wskazanych w art. 2c ust. 4 podmiotów. Skarżący podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie przyjął, że niezachowanie wymogów wskazanych w art. 2 c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. co do opinii podmiotów w przepisie tym wskazanych skutkować powinno wydaniem decyzji odmownej co do wpisu do ewidencji. Zdaniem skarżącego art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. wskazuje jedynie, jakie opinie muszą być uzyskane do tego, by przekształcenie i wpis do ewidencji był możliwy. Nie reguluje jednak procedury dotyczącej dokonywania wpisu. Brak jest także regulacji w tym zakresie w ustawie z 8 stycznia 1999 r. Według skarżącego powyższe reguluje ustawa o systemie oświaty, która w której art. 82 określona jest procedura dokonywania i odmowy dokonania wpisu szkoły do ewidencji. Ponieważ brak jest przepisów regulujących procedurę dokonywania wpisów dotyczących, przekształcenia szkoły na podstawie ustawy z 8 stycznia 1999 r. należy zdaniem kasatora uznać, że przepis art. 82 ustawy o systemie oświaty należy odpowiednio stosować do wszelkich wpisów do ewidencji. Jeśli tak, to dokonanie wpisu obejmującego przekształcenie szkoły z ponadpodstawowej na ponadgimnazjalną winno odbywać się zgodnie z art. 82 ustawy o systemie szkolnictwa. Skarżący wskazał, że stosując art. 82 ust. 4 pkt 2 ustawy o systemie szkolnictwa do wpisów dotyczących przekształcenia szkół a wynikających z ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. trzeba przyjąć, że organ winien wezwać stronę do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku, także w zakresie braków opinii właściwych podmiotów, a dopiero w przypadku bezskutecznego upływu terminu wydać decyzję odmowną. Przyjęcie odmiennego stanowiska w jego opinii powodowałoby, że strona zgłaszająca wniosek o dokonanie zmian w istniejącym już wpisie do ewidencji byłaby w gorszej sytuacji niż strona ubiegająca się o pierwotny wpis szkoły do ewidencji. Strona dokonująca zmian byłaby pozbawiona możliwości uzupełnienia ewentualnych braków, inaczej niż strona dokonująca pierwotnej rejestracji, która uprawniona jest do dodatkowego terminu na uzyskanie potrzebnych danych. Skarżący zarzucił także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.naruszenie art. 145 § 1 ust. 1b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że przepisu tego nie zastosował, mimo iż naruszenie art. 10 K.p.a. przez organy administracyjne stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, a zatem decyzja winna zostać uchylona niezależnie od tego, czy naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 2c ust. 4 w zw. z art. 11b ust. 2 ustawy z 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego przez przyjęcie, że termin w przepisie tym wskazany jest terminem materialnoprawnym niepodlegającym przywróceniu. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przy ocenie charakteru terminów obowiązujących w art. 2c ust. 4 i art. 11b ww. ustawy był on związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie III SA/60/06. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wykazana w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie nie mógł wyrazić co do charakteru terminu wskazanego w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. innego niż wyraził poglądu, co czyni pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej bezzasadnym. Związanie Sądu Wojewódzkiego wcześniej wyrażonym poglądem nie oznacza jednak, że pogląd ten jest słuszny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2007 r. w sprawie I OSK 1461/07, gdzie wyrażono pogląd, iż upływ terminu, o którym mowa w art. 2c ust. 4 ww. ustawy nie oznacza, że przekształcenie szkół po tym dniu nie wywołuje skutków prawnych. Aby termin miał charakter materialnoprawny jego naruszenie musi wywoływać skutek prawny wynikający bezpośrednio z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku brak normy prawnej bezpośrednio lub pośrednio określającej jakie skutki prawne wywołuje brak złożenia wniosku "aktualizacyjnego". W związku z tym należy przyjąć, iż ma on charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie upoważnia organ nadzoru kuratorskiego do zastosowania środków wynikających z ustawy o systemie oświaty, a nie do odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji. Za całkowicie bezzasadny uznać należy kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2c ust. 4 w zw. z art. 11b ust. 1 ustawy z 8 stycznia 1999 r. oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że wymogi dotyczące opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i rady zatrudnienia obejmują także szkoły niepubliczne. Z brzmienia art. 2c ww. ustawy w żaden sposób nie wynika aby szkoły niepubliczne wyłączone były od jego stosowania. Byłoby to zresztą sprzeczne z celem ustawy, która miała na celu reformę całego ustroju szkolnego, a na ustrój ten składają się szkoły zarówno publiczne jak i niepubliczne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ponadto z rozważaniami Sądu pierwszej instancji dotyczącymi tej kwestii, który stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż termin, o którym mowa w art. 2c ust. 4 ma charakter jedynie instrukcyjny to i tak przekształcenie szkoły przez stronę skarżącą nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 2c ust. 4. W dniu 20 września 2005 r. zgromadzenie dwóch wspólników skarżącej spółki podjęło uchwałę o przekształceniu szkoły lecz nastąpiło to bez zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, urzędu pracy oraz właściwej rady zatrudnienia. Przepis art. 2c ust. 4 wyraźnie stanowi, iż przekształcenie szkoły następuje po zasięgnięciu opinii wymienionych instytucji. Przyjęcie takiego sposobu przekształcenia jest zrozumiałe gdyż pozwala tym instytucjom wypowiedzieć się co do zamiaru przekształcenia dotychczasowej szkoły w szkołę "nowego typu". Szczególnie istotna jest tutaj opinia kuratora oświaty, który sprawuje nadzór pedagogiczny nad wszystkimi szkołami w województwie, a ponadto realizuje wobec tych szkół szereg innych zadań o charakterze opiniodawczo-nadzorczym, szczegółowo wymienionych w art. 31 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja aby organ prowadzący szkołę, sam w sposób dowolny, przekształcał ją w szkołę "nowego typu" z pominięciem opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i odpowiedniej rady zatrudnienia, a następnie wnioskował o usankcjonowanie takiego przekształcenia poprzez zmianę w ewidencji. Doprowadziłoby to do sytuacji, iż instytucje określone w art. 2c ust. 4 zostałyby pozbawione możliwości wypowiedzenia się o zamierzonym przekształceniu, a w szczególności nie mogłyby wyrazić opinii czy dotychczasowa szkoła spełnia wymagania formalne i pedagogiczne aby stać się szkołą "nowego typu". Strona skarżąca dokonała przekształcenia szkoły nie zasięgając opinii żadnej z instytucji wymienionych w art. 2c ust. 4, a więc w sposób niespełniający wymagań określonych w tym przepisie. Przyjmując nawet, iż termin określony w wymienionym przepisie ma charakter instrukcyjny to i tak przekształcenie szkoły nastąpiło bez spełnienia wymagań określonych w art. 2c ust. 4. W związku z czym przekształcenie takie, w przekonaniu Sądu, nie wywołało skutków prawnych i brak było podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji szkół. Przepis art. 116 ww. ustawy, którego naruszenie zarzuca skarżący nie eliminuje wymogów zawartych w art. 2c ust. 4 ustawy, a ma jedynie charakter instrukcyjny. Podobne uwagi należy odnieść również do art. 82 ustawy o systemie oświaty wskazując równocześnie na chronologię tych ustaw i inne zakresy objęte obydwoma regulacjami. Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przewidujący możliwość uzupełnienia wniosku. Z brzmienia art. 2c ust. 4 ustawy wynika, że organy prowadzące szkoły dokonają ich przekształcenia po zasięgnięciu wymaganych tym przepisem opinii. Uchwała zgromadzenia wspólników z 20 września 2005 r. została podjęta bez tych opinii i wniosek w tym zakresie nie dałby się uzupełnić. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za bezzasadną na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.