I OSK 1548/24

Dnia 26 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 973/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., II SA/Łd 973/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr SKO.4115.182.2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 lutego 2023 r. znak: WPIS.4419.93.2023 (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. K. na ww. ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 sierpnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Jako podstawę prawną decyzji administracyjnych wskazano art. 193 ust. 1 pkt. 1, ust. 1a, 2 i 6 ustawy z 9 czerwca 2011 r . o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2023.1426 ze zm.), dalej jako "u.w.r." Sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1686/20, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2020 r., II SA/Łd 322/20 w sprawie ze skargi M. K. oraz jednocześnie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organom, iż pismo M. K. z dnia 3 września 2019 r. zatytułowane "Wnioski o uchylenie lub zmianę decyzji" o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, należy potraktować jako złożone w ustawowym terminie wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 grudnia 2017 r. ustalającą skarżącemu opłatę za pobyt dziecka – N. K. w rodzinie zastępczej w kwocie 30.398,91 zł za okres od 18 lutego 2012 r. do 20 grudnia 2015 r. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i wznowi postępowanie administracyjne. W wykonaniu ww. wyroku Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r. wznowił, na wniosek skarżącego postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. ustalającą opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W wyniku wznowienia postępowania i po jego przeprowadzeniu, organ I instancji stwierdził, że zaistniała tylko jedna z przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania, a mianowicie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty, zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 grudnia 2017 r. ponieważ 11 sierpnia 2016 r. skarżący wymeldował się z pobytu stałego i w tym dniu, a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, co nastąpiło pismem z 20 października 2017r., wraz z będącym już wówczas pod jej wyłączną opieką synem N. K., opuścił terytorium Polski wyjeżdżając do Holandii. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r oraz ustalił M. K. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka N. K. w kwocie 30.398,91 zł za okres od 18 lutego 2012 r. do 20 grudnia 2015 r. oraz zobowiązał M. K. do wniesienia ww. opłaty w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania ww. decyzji, a nadto zaliczył na poczet ustalonej powyżej opłaty, kwoty wyegzekwowane już na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. stwierdził, że decyzja z dnia 29 grudnia 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto organ I instancji odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podzielając argumentację organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 lub 5 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r. skargę uwzględnił, uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący bez własnej winy nie brał działu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. i co do tych okoliczności organy pozostawały związane oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1686/20. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organom, iż pismo skarżącego z 3 września 2019 r. zatytułowane "Wnioski o uchylenie lub zmianę decyzji" o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej należy potraktować, jako złożone w ustawowym terminie wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 grudnia 2017 r. ustalającą skarżącemu opłatę za pobyt dziecka – N. K. w rodzinie zastępczej w kwocie 30.398,91 zł za okres od 18 lutego 2012 r. do 20 grudnia 2015 r. W ocenie Sądu I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów u.w.r., co rzutowało na wynik sprawy i uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Po przywołaniu art. 193 i art. 194 u.w.r. Sąd konkludował, iż konstrukcja ww. przepisów u.w.r. uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 u.w.r., powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3 u.w.r. Wskazując na orzecznictwie sądów administracyjnych zauważył, iż decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1 u.w.r., natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art. 194 ust. 3 u.w.r. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw, w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r. Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dalej wskazano, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone postępowaniem w przedmiocie odstąpienia, bowiem od wyniku postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty może zależeć dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (vide: wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2370/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., I OSK 3078/14; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2349/20; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 2369/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższego stanowiska nie podważa fakt zgłoszenia wniosku już w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, skoro rozstrzyganie o odstąpieniu od ustalenia opłaty może nastąpić także z urzędu, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie opłaty dojdzie do przekonania, że występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej ustalenia. Tylko odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzić będzie obowiązek jej ustalenia w trybie art. 194 ust. 1 u.w.r. Ustalenie owej opłaty może natomiast stanowić podstawę dla pozostałych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 194 ust. 3 u.w.r., tj. umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu jej płatności lub rozłożenia na raty. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że nieprawidłowo organy prowadziły w niniejszej sprawie jedno łączne postępowanie dotyczące zarówno kwestii ustalenia opłaty jak i odstąpienia od jej ustalenia. Treść odwołania skarżącego i wskazanie na jego trudną sytuację majątkową, winny skutkować konkluzją organów, że skarżący wnosi o nieobciążanie go opłatą, której ze względu na swoją sytuację nie jest w stanie uiścić. Obligowało to zatem organy do podjęcia próby odkodowania intencji strony i ustalenia jej sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej. Ewentualne wątpliwości co do treści wniosku skarżącego w kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty winny być wyjaśnione przed wydaniem decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r. przez błędną wykładnię tych przepisów. Dalej Sąd I instancji podniósł, iż art. 193 ust. 2 u.w.r. w sposób jednoznaczny przesądza o konstrukcji solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. Wymaga ona zatem, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było przeprowadzone z udziałem wszystkich, których ono dotyczy, tj. obojga rodziców. Organ zobowiązany jest zatem wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej względem obydwojga rodziców. Konsekwencją procesową powyższego uregulowania jest to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej co do zasady są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w powyższej kwestii winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, do nich obojga winno być zatem również skierowane rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., I OSK 2943/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., I OSK 2323/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., III SA/Kr 1464/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 marca 2017 r., II SA/Sz 1024/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2017 r., IV SA/Wr 461/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że decyzje tyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej skierowane powinny być do obojga rodziców, jako osób solidarnie zobowiązanych do jej uiszczenia. Tymczasem w 2017 r. organ I instancji odrębnie wydał decyzje skierowane do matki i osobno do ojca dziecka, każdego zobowiązując do opłaty 660 zł miesięcznie. W dniu 8 grudnia 2017 r. wydana została decyzja skierowana do matki dziecka, mocą której zmieniono uprzednią decyzję z dnia 25 czerwca 2015 r. ustalającą opłatę matki dziecka za pobyt w rodzinie zastępczej. Natomiast w dniu 29 grudnia 2017 r. wydana została decyzja skierowana do ojca dziecka, również ustalająca opłatę za pobyt tego dziecka w rodzinie zstępczej na kwoty po 660 zł. Jednocześnie w obu decyzjach organ powołał się na art. 193 ust. 1 2 u.w.r. i stwierdził istnienie zobowiązania solidarnego w zakresie ww. opłaty. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że w praktyce doszło do wydania dwóch równoległych decyzji, osobno w stosunku do każdego rodzica, zobowiązujących ich do wnoszenia opłaty po 660 zł za każdy miesiąc pozostawania dziecka w rodzinie zastępczej. Tym samym Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż kwota opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została prawidłowo obliczona. Powyższa okoliczność stanowi wadę decyzji, która uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Doszło bowiem w tym przypadku do naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 193 ust. 1 i ust. 2 u.w.r. Skoro bowiem oboje rodzice dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej solidarnie ponoszą opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, to oboje winni być uczestnikami postępowania w przedmiocie ustalenia tej odpłatności, a postępowanie powinno toczyć się z udziałem ich obojga i oboje winni być adresatami decyzji. W konsekwencji zarówno ustalenie jak i zmiana opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie art. 193 ust. 1-2 u.w.r. stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., kończącą się wydaniem jednej decyzji, której stronami wini być oboje rodzice. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył także normę art. 15 k.p.a. stanowiącą, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji bowiem jego zadaniem jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Mając na uwadze treść odwołania i wskazanie przez skarżącego na trudną sytuację majątkową, powinnością organu było zbadanie, czy skarżący wnosi o nieobciążanie go opłatą. Organ odwoławczy winien zatem podjąć próbę ustalenia sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej strony. Organ nie przedsięwziął natomiast żadnych czynności w tym kierunku. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją natomiast na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a ponadto prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy tym zasadom nie sprostały i doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. Z tych też względów, wobec wskazanych wyżej okoliczności konieczne okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a." przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 193 ust. 2 oraz art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r.; b) art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie organy powinny w pierwszej kolejności rozpoznać kwestię ewentualnego odstąpienia od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja ustalająca opłatę, która nie została uchylona, a zatem nie było możliwości badani kwestii ewentualnego odstąpienia od ustalenia opłaty; c) art. 193 ust. 2 u.w.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinno być przeprowadzone z udziałem wszystkich, których opłata dotyczy tj. obojga rodziców, w sytuacji gdy ustalenie opłaty wobec matki dziecka nastąpiło odrębną ostateczną decyzją, która nie podlegała wznowieniu; d) art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż matka dziecka powinna być stroną niniejszego postępowania, w sytuacji gdy opłata za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w stosunku do matki dziecka ustalona została odrębną ostateczną decyzją, która nie podlegała wznowieniu, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyszedł poza granice sprawy, 2. przepisów postępowania: a) art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy polegające na uznaniu, że matka dziecka E. B., wobec której opłata ustalona została odrębną ostateczną decyzją powinna być stroną niniejszego postępowania wznowieniowego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 193 ust. 2 oraz art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, a ponadto przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności; d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Na podstawie powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Trafnie skarga kasacyjna wskazuje, iż kluczowym zagadnieniem w badanej sprawie pozostaje rozumienie przepisu art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r. W tym zakresie należy także wskazać, iż skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości rozumienia normy prawnej wynikającej z ww. przepisów zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. W szczególności akceptuje, iż kwestia odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. winna poprzedzać jej ustalenie. Stanowisko to pozostaje ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji przywołując przykłady orzeczeń sadowych. Mając na uwadze zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię ww. przepisów nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjny, iż zapatrywanie o konieczności rozpoznania kwestii prowadzącej do odstąpienia od ustalenia opłaty przed ewentualnym jej ustaleniem nie dla załatwienia niniejszej sprawy bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta Lodzi z dnia 29 grudnia 2017 roku. W tym zakresie wypada przypomnieć, iż postępowanie wznowieniowe kontrolowane zaskarżonym wyrokiem opuściło już fazę formalnego wznowienia postępowania i aktualnie toczy się w co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tym samym powinnością organów administracji pozostaje wydanie jednej z decyzji, o których mowa w przepisie art. 151 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 grudnia 2017 r. nie stoi zatem na przeszkodzie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r. W okolicznościach badanej sprawy nie jest również kwestionowany fakt, iż skarżący w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, składając odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazywał na swą trudną sytuację majątkową. Organ odwoławczy zaniechał natomiast zbadania tej kwestii, w szczególności nie zbadał sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej skarżącego, w kontekście odstąpienia od ustalania opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. i nie podjął rozstrzygnięcia w tym zakresie. Oczywiste pozostaje zatem, iż kwestia odstąpienia od ww. opłaty nie została rozpoznana przed wydaniem decyzji opłatę tę ustalającą. Powyższe – co należy podkreślić – stanowi naruszenie art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r., będące zasadniczym powodem uchylenia decyzji wydanych w toku wznowionego postępowania. Kwestie te zatem trafnie ocenił Sąd i instancji. Powyższe stanowisko Sądu I instancji implikuje określone skutki, w tym również dla pozycji procesowej drugiego z rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Jest oczywiste w okolicznościach badanej sprawy, iż wobec matki dziecka wydana została ostateczna decyzja ustalająca przedmiotowa opłatę. Nie budzi jednak wątpliwości, iż obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obciąża solidarnie rodziców dziecka (art. 193 ust. 1 u.w.r.). Tym samym, ustalenie w postępowaniu administracyjnym określonego obowiązku obciążającego kilka osób solidarnie jest wystarczającym powodem do twierdzenia, że rozstrzygnięcie podjęte w kwestii tego obowiązku kształtować będzie sferę prawa i obowiązków wszystkich podmiotów solidarnie odpowiedzialnych. W okolicznościach badanej sprawy organu administracji ustalając obciążający skarżącego zakres obowiązku poniesienia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. wkracza nie tylko w jego prawa i obowiązki, ale również w prawa i obowiązki matki dziecka, solidarnie odpowiadającej za ponoszenie przedmiotowej opłaty. Solidarny obowiązek uiszczenia opłaty obciążający rodziców dziecka oznacza bowiem, że jego spełnienie przez jednego z rodziców zwalnia drugiego z długu w tym zakresie. Nietrafne są zatem argumenty strony skarżącej kasacyjny wskazującej na brak konieczności brania udziału w niniejszym postępowaniu matki dziecka z uwagi na to, że jej obowiązek ponoszenia ww. opłaty został już ustalony ostateczną decyzją. Należy przy tym dostrzec, iż stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej, nie odwołuje się konieczności ponownego ukształtowania obowiązku matki dziecka w zakresie ponoszenia przedmiotowej opłaty, a jedynie wskazuje, iż matka dziecka powinna być stroną kontrolowanego postępowania, bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy wpływać będzie na zakres jej praw i obowiązków skoro rozstrzyga o obowiązku solidarnym rodziców dziecka. Stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w tym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na przepis art. 193 ust. 2 u.w.r. jako na normę prawną będącą źródłem interesu prawnego obojga rodziców dziecka w sprawach dotyczących opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. Należy także zauważyć, iż jakkolwiek Sąd I instancji sygnalizował wątpliwość prawną co do poprawności decyzji obciążającej samodzielnie matkę dziecka opłatą za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to jednak nie postulował łącznego rozpoznania sprawy obowiązku obciążającego solidarnie rodziców dziecka. Uwagi czynione przez Sąd I instancji odnoszą się bowiem wyłącznie do kwestii aktualnie badanego postępowania i ograniczają się do wady prawnej pominięcia w tym postępowaniu podmiotu, o którego prawach i obowiązkach, wyłącznie w zakresie solidarnej odpowiedzialności powinno być podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto należy mieć na uwadze, iż ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty wobec każdego z rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, w sytuacji gdy jest obowiązek solidarny, nie wyklucza możliwości odstąpienia od nałożenia tegoż obowiązku na jednego z rodziców dziecka. Warunki takiego zwolnienia badane są bowiem odrębnie wobec każdego z rodziców. Mając na uwadze powyższe uwagi nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi wskazującymi na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 194 ust. 1 i 3 oraz art. 193 ust. 2 u.g.n., a także art. 28 k.p.a. W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji formułując zastrzeżenia wobec zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wykroczył poza granice sprawy administracyjnej wyznaczonej treścią decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 grudnia 2017 r., w której to sprawie wznowione zostało postępowanie administracyjne. Jak już była o tym mowa, matka dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej winna być stroną aktualnie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie dlatego, że istnieje potrzeba ustalenia zakresu jej obowiązku uiszczenia ww. opłaty ale wyłącznie z tego powodu, że rozstrzygana kwestia odnosząca się do obowiązku ojca dziecka stanowi również jej solidarny obowiązek. Tym samym rozstrzygnięciem tej kwestii wpływa na uprawnienia i obowiązki także matki dziecka Nie można także przypisać skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. skoro odwołanie wniesione przez skarżącego od decyzji organu I instancji zawierało wyraźne odniesienie do sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej skarżącego, a mimo to organ odwoławczy zaniechał zbadania sytuacji skarżącego w kontekście odstąpienia od nałożenia obowiązków uiszczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Niewłaściwe odczytanie powyższego żądania skarżącego, a w konsekwencji niezbadanie jego sytuacji w kontekście odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. i nie podjęcie w tym zakresie rozstrzygnięcia, pozostaje kluczowym zagadnieniem procesowym tej sprawy, wyrastającym z prawidłowego rozumienia przepisu art. 193 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 2 u.w.r. Zaniechanie przez organy administracji wykonania obowiązków wynikających z ww. normy prawa materialnego, mających swe źródło w niezbadaniu treści żądania skarżącego zawartego w odwołaniu i zaniechaniu ustalenia sytuacji skarżącego w kontekście odstąpienia od nałożenia obowiązków ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, uprawniało Sąd I instancji do uznania naruszenia art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje również precyzyjnie, iż rozpoznanie kwestii odstąpienia od nałożenia na skarżącego przedmiotowej opłaty winno nastąpić przed ewentualnym nałożeniem obowiązku w tym zakresie, a w postępowaniu tym winny brać udział wszystkie podmioty zobowiązane do ponoszenia tej opłaty. Wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym wyroku wynikają zatem wprost z oceny prawnej w nim zawartej. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepis ten kreuje normę o charakterze ustrojowym określającą podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, a także wskazuje kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Stąd też to czy dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd mógłby naruszyć ową regulację wyłącznie wówczas, gdyby ocenił działalność administracji przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie powołano się na tego rodzaju sytuację. W tej sytuacji nie można także doszukać się podstaw zasadności zarzutów naruszenia przepisów wynikowych na gruncie postępowania przed Sądem I instancji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.