I OSK 173/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 372/22 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2022 r. nr GK-II.7221.70.2021 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 września 2022 r. II SA/Rz 372/22, oddalił skargę J. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 20 stycznia 2022 r. nr GK-II.7221.70.2021 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 24a ust. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (dalej: p.g.k.), przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do istoty i charakteru sprawy zakończonej decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, wobec nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, że nie żądał on wdrożenia przez organy administracji postępowania przewidzianego w tym przepisie, a jedynie złożył skargę, jaka winna być rozpatrywana w trybie przepisów działu VIII k.p.a. na niewłaściwe zakończenie procedury modernizacji ewidencji gruntów realizowanej w drodze czynności organizatorskich i materialno-technicznych organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., oraz art. 61 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. a także art. 7-9 k.p.a. wskutek zaakceptowania istotnych wad postępowania administracyjnego, polegających na rozpoznaniu w zwykłym postępowaniu administracyjnym sprawy, która nie miała takiego charakteru i tym samym rozpoznanie merytoryczne sprawy, co do której kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona, przez co uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 20 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Tarnobrzeskiego z 5 października 2021 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie. W sprawie nie jest sporne, że działka skarżącego kasacyjnie nr [...], wraz z innym gruntami obrębu G., była objęta modernizacją ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzoną w latach 2015-16. Stosownie do art. 24a ust. 9 p.g.k. "Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych." Jest to jedyny tryb, w jakim można kwestionować dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ujawnione w wyniku jej modernizacji. Nie jest przy tym kwestionowane, że w terminie, o jakim mowa w ust. 9 art. 24a p.g.k., zarzuty nie zostały wniesione. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 12 p.g.k. "Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków." Art. 24a ust. 12 p.g.k. jasno wskazuje, jak należy traktować wszelkie zastrzeżenia do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków po jej modernizacji i po upływie terminu, o jakim mowa w ust. 9. Wola wnioskodawcy, aby zastrzeżenia do wiążącego operatu opisowo-kartograficznego traktować jako skargi złożone w trybie działu VIII k.p.a., nie mogła zmienić zachowania organu wynikającego z obowiązującej go normy prawnej. Nawet gdyby przyjąć (co nie znajduje potwierdzenia w treści pism składanych przez skarżącego kasacyjnie, począwszy od pisma z 18 marca 2019 r.), że składał on skargę w trybie działu VIII k.p.a., to ze zdania pierwszego art. 233 k.p.a. wynika, że "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę." W powiązaniu z art. 24a ust. 12 p.g.k., kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie powierzchni działki po modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz przebiegu punktów granicznych opisanych w operacie, nie dawało organowi żadnego pola wybory trybu procedowania w tej sprawie. Postępowanie administracyjne musiało zostać wszczęte i zakończone decyzją administracyjną, a skarga kasacyjna w żaden sposób nie kwestionuje merytorycznych podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Poza tym zauważyć należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzut drugi skargi kasacyjnej (oparty na drugiej podstawie kasacyjnej), skonstruowany tak jak w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższego wymogu, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do niego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.