I OSK 185/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P., A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 313/16 w sprawie ze skargi A.P., A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 313/16 oddalił skargę A. P. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność A. P. i A. G., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi. Jednocześnie zobowiązał strony do uiszczenia powyższej opłaty oraz orzekł o terminie i sposobie wniesienia ustalonej opłaty. Organ ustalił, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...],[...] oraz skrzyżowania ulic [...], przewidzianej do realizacji na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], nr [...],[...],[...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] oraz nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu określonego jako budowa ul. [...] i [...] oraz skrzyżowania ul. [...] – [...] – [...] – [...] w P. dokonano [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] pozwolił na użytkowanie obiektu budowlanego na ulicach [...],[...] oraz skrzyżowaniu ulic [...] - [...] - [...] - [...] w P. Decyzja stała się ostateczna [...] listopada 2012 r. Organ wyjaśnił, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), a więc po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Na podstawie informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich ustalono, że budowa dróg na ulicach [...] i [...] została zrealizowana ze środków Miasta [...] i wyniosła [...] zł. Organ dalej wskazał, że [...] sierpnia 2011 r. dokonano wizji na ulicy [...], w wyniku której stwierdzono resztki zdegradowanego utwardzenia (nawierzchnia gruntowa ulepszona). Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z [...] lutego 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, ulice: [...],[...] oraz skrzyżowanie ulic [...] - [...]-[...] - [...] w P. wykorzystywane są w ruchu lokalnym i na fragmencie utwardzone były gruzem i destruktem asfaltowym z udeptanymi ścieżkami i trawą. Natomiast w ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji na ulicy [...] wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie. Organ ustalił, że ulica [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. poz. 430 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi (pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] stycznia 2013 r.). Okoliczność, że na ww. ulicy nie istniała droga jako obiekt budowlany, wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja. Organ, odwołując się do treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r., podniósł, że na terenie przewidzianym pod zabudowę nie było obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki, natomiast pojęciem "przebudowa" objęto istniejące uzbrojenie terenu. W uzasadnieniu powołano się na mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także analizę powiązania nowej drogi z innymi drogami publicznymi. Organ uznał, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, a określenie "przebudowa" użyte w decyzji z [...] lutego 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia nie ma znaczenia dla oceny charakteru inwestycji. Nie można bowiem dokonać przebudowy drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Organ ustalił zatem, że z dniem [...] listopada 2012 r. stworzono A. P. i A. G. jako właścicielom nieruchomości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...]. Wartość nieruchomości przed stworzeniem i po stworzeniu dostępu do drogi publicznej została określona na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2015 r. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegły zastosował to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych, natomiast rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartość nieruchomości wycenianej. Organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], z której wynika, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] stanowi 50% kwoty [...] zł, czyli wynosi [...] zł. Organ zastrzegł, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego strony nie zgłosiły wniosków dowodowych ani zastrzeżeń do zebranego materiału oraz nie wniosły o rozłożenie opłaty na raty. A.G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego istnienia drogi jako elementu infrastruktury technicznej; 2) art. 142 ust. 2 w związku z art. 146 u.g.n. polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy miała miejsce przebudowa drogi, a nie budowa drogi; 3) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. przez określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem opinii biegłego, sporządzonej w sposób błędny w zakresie doboru transakcji porównywalnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również A. P., powtarzając żądania i zarzuty zawarte w odwołaniu A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Za prawidłowe uznało ustalenia, że przed 2012 r. nie istniała na ulicy droga w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że w sprawie doszło do budowy drogi. Uznało, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. A. P. i A. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniach. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w aktach sprawy brak jest karty informacyjnej zarządcy drogi, z której ma wynikać, że "przed realizacją inwestycji ulica posiadała nawierzchnię bitumiczną bez podbudowy, bardzo mocno zdegradowaną, z dużą ilością ubytków i nie była zabudowana drogą". Z jednej strony okoliczność, że na ulicy znajdowała się nawierzchnia bitumiczna wynika z wizji lokalnej oraz wykonanych zdjęć, z drugiej zaś strony z akt nie wynika, kto wykonał ww. nawierzchnię. Wskazali, że droga przy przedmiotowej ulicy nie powstała w sposób naturalny, tj. przez przejeżdżanie lub przechodzenie, lecz jest skutkiem przeprowadzenia robót budowlanych przez Miasto. W wyniku wykonanych prac doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Nie wymagało to natomiast zmiany granic pasa drogowego. Skarżący podnieśli ponadto, że wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nie spełniają wymogu "podobieństwa". Ponadto do porównań przyjęto transakcje poprzedzające datę wyceny o więcej niż dwa lata, a wymóg kilkunastu transakcji dla podejścia porównawczego metodą korygowanej ceny średniej zrealizowano przez uzupełnienie zbioru 8 - 9 transakcji o pojedyncze transakcje z innych lokalizacji, gdzie łączna pula transakcji nie przekraczała 13. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] listopada 2016 r. pełnomocniczka skarżących uzupełniła zarzut dotyczący operatu podnosząc, że wątpliwości budzi dobór nieruchomości podobnych. Podkreśliła, że konkretne atrybuty nieruchomości różnią się od atrybutów nieruchomości wycenianej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia budowy drogi Sąd wskazał, że u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do przepisów ustawy o drogach publicznych. Przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 tej ustawy, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że w ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji, na ulicy wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całości techniczno-użytkowej, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Ulica przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Powoływana w skardze okoliczność, że na całej długości ulicy znajdowała się nawierzchnia "ze złej jakości asfaltu z dużą ilością ubytków, posypana gresem" samodzielnie nie przesądza, że już wcześniej w ulicy została zrealizowana droga. Wskazał, że brak urządzonych chodników potwierdza prowizoryczny (tymczasowy) charakter wykonanych kiedyś prac drogowo-budowlanych utwardzenia nawierzchni. Podkreślił różnicę między tymczasowym utwardzeniem nawierzchni ulicy a procesem budowlanym mającym na celu wybudowanie drogi, na co składają się: wydanie decyzji administracyjnych, kompleksowe roboty budowlane, które muszą spełnić konkretne parametry techniczne oraz zagospodarowanie całej przestrzeni pasa drogowego (zieleń w pasie drogowym, niezbędne utwardzenia). Sądu uznał, że w sprawie spełniony został kolejny warunek ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Sąd ocenił, że sposób wyceny nieruchomości jest prawidłowy. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, a rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości, a ponadto dowiódł, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu, że wybrane transakcje nie spełniają wymogu "podobieństwa" stwierdził, że biegły odnotował w operacie (s. 14 - 15 operatu), że w analizowanym obszarze otoczenia obrębu Spławie i najbliższych dzielnic wschodniej części miasta, nie występowała wystarczająca ilość transakcji, w związku z powyższym rozszerzył badany rynek. Biegły podzielił ponadto rynek nieruchomości w zależności od dostępności do dróg wybudowanych, urządzonych oraz posiadających trwałą nawierzchnię jezdną i dróg gruntowych o złym stanie technicznym, nieurządzonych i odrzucił ceny skrajne. Zarazem biegły podkreślił, że ceny między strefami nie odbiegają od siebie poziomem, wskazując że wysokość ceny uzależniona jest w szczególności od indywidualnego położenia i otoczenia w strefach postrzeganych jako mniej lub bardziej atrakcyjne. Co ważne, biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zarówno przed wybudowaniem infrastruktury technicznej jak i po wybudowaniu tejże infrastruktury, określił zakres współczynników korygujących (s. 18 i 22 operatu). Sąd podkreślił, że ocena operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie ani Sąd ani organy nie są właściwe. Natomiast jeśli skarżący, reprezentowani w postępowaniu administracyjnym przez zawodowego pełnomocnika, mieli zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, mogli skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego nie uczynili. Sąd uznał, że w wyniku budowy ulicy, wyceniana działka została lepiej skomunikowana, a jej wartość z tego tytułu wzrosła. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami, według stanu przed budową drogi, przedmiotowa nieruchomość posiadała jedynie dostęp do pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi), w którym nie występowała droga, ani drogowe obiekty inżynierskie. Nawierzchnia, czy elementy drogi, które znajdowały się na powierzchni ulicy przed inwestycją, nie stanowiły natomiast drogi wybudowanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. A.P. i A. G. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego przez: - błędne zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych z pominięciem legalnej definicji "pasa drogowego" zawartej w art. 4 pkt 1 tej ustawy skutkujące przyjęciem, że przed zrealizowaniem przez Miasto [...] inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi, pomimo posiadania dostępu do pasa drogowego; - błędne zastosowanie art. 4 pkt 17 oraz art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zrealizowana przez Miasto [...] inwestycja przy ul. [...] stanowiła budowę drogi, a nie jej przebudowę, przez co doszło do spełnienia przesłanki nałożenia opłaty adiacenckiej; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji zaniechania organów prowadzących postępowanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość posiadała jedynie dostęp do pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi), w którym nie występowała droga, gdyż już z samej definicji pasa drogowego wynika, że zawiera on w sobie drogę. Stwierdzili, że w sprawie niniejszej doszło do przebudowy istniejącej drogi, a nie do jej budowy czy rozbudowy. Podnieśli ponadto, że w sytuacji, gdy przedstawili swoje wątpliwości co do prawidłowości wyliczeń zawartych w operacie szacunkowym, organy powinny przynajmniej wystąpić do biegłego rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień w kwestionowanym przez nich zakresie, ponieważ to na organie ciąży obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego nie budziło wątpliwości organów, że na ulicy [...] w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, gdyż dotyczą one istoty sporu w niniejszej sprawie, tj. tego, czy Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że w stanie faktycznym nastąpiła "budowa" a nie "przebudowa" ulicy [...] w P. Ponadto jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy wyłącznie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a konkretnie skupia się na roli organu administracji w odniesieniu do oceny tego operatu szacunkowego i zakresu tej oceny. Oznacza to, że stan sprawy ustalony przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych powyższej przepisów, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, a także wykazanie istotnego wpływu uchybienia przepisom postępowania na wynik sprawy. Stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W myśl z kolei art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budowa drogi – to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, zaś w myśl art. 4 pkt 18 tej ustawy, przebudowa drogi – to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stwierdza z kolei, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 7a tej ustawy precyzuje, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów, że w sprawie wystąpiła "budowa" drogi, nie zaś jej "przebudowa". Jak wynika z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, aby można było mówić o "przebudowie" drogi, musi istnieć wcześniej wybudowana droga. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, musi dojść uprzednio do wykonania obiektu budowlanego w danym miejscu, mającego charakter drogi. Tymczasem zauważyć należy, że regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych - w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to - stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to - jak była mowa – "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że – na terenie ulicy Poznańskie Sady nie były nigdy wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. A zatem przeprowadzona inwestycja, zrealizowana ze środków Miasta [...] i przekazana do użytkowania [...] listopada 2012 r., była pierwszą budową. Prawidłowo zwróciły uwagę organy administracyjne i Sąd I instancji, że nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Rekapitulując powyższe ustalenia, dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). W niniejszej sprawie wystąpiła druga sytuacja. Zważyć należy też to, że w sytuacji, w której Sąd I instancji uznał, że ulica Poznańskie Sady przed realizacją inwestycji nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie pozwolenia budowlanego, a ulica miała charakter nieurządzony, gruntowy, z resztkami zdegradowanego utwardzenia (nawierzchnia gruntowa ulepszona), to nie mogła spełniać warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucający pominięcie legalnej definicji "pasa drogowego", zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, oraz błędne zastosowanie art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n, nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie bez jednoczesnego podważenia przyjętego przez Sąd stanowiska o braku zrealizowania obiektu budowlanego w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Skoro zarzutów w tym zakresie, tj. dotyczących oceny stanu faktycznego nie podniesiono w skardze kasacyjnej, to tym samym zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów nie mógł odnieść skutku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w uchyleniu się organu administracji od oceny operatu szacunkowego i poprzestaniu wyłącznie na wnioskach rzeczoznawcy majątkowego. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Oczywiście z art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z 22 maja 2015 r. I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n." (wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z 17 października 2014 r. I OSK 446/13; wyrok NSA z 16 października 2014 r. I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ocena operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie dokonana przez organ administracyjny odpowiadała wskazanym powyżej warunkom. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym niezbędne czynności to takie, które wystarczą do ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Organy nie mają obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na załatwienie sprawy. Ponadto to, że organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne nie oznacza, że strona zwolniona jest z inicjatywy dowodowej. Należy więc przyjąć, że ocena dowodu, jakim jest operat szacunkowy i inicjatywa o przeprowadzenie takiej oceny w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do tego, kto ma w sprawie wątpliwości. Z uwagi na powyższe, stosując art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.