I OSK 1864/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 844/19 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 844/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dalej również jako "WSA", oddalił skargę P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża K.B. – I.B. skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, 2. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu ustalonych faktów, tj. wywiadu środowiskowego potwierdzającego, że mąż K.B. z racji kłopotów z kręgosłupem nie jest w stanie opiekować się małżonką, co wynikało z dokonania literalnej wykładni przepisu, niezgodnej z wykładnią celowościową W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA dokonał literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz P.B. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K.B., pomijając ustaloną w sposób jednoznaczny okoliczność, że mąż K.B. nie jest w stanie sprawować nad nią opieki z uwagi na swój stan zdrowia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zastosowanie przez WSA wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem P.B. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K.B., u której stwierdzono stały znaczny stopień niepełnosprawności mając na uwadze fakt, że jego ojciec, mąż K.B., nie jest w stanie zająć się nią z uwagi na orzeczenie o zaliczeniu go do na stałe do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednakże, jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, w 2012 r. skarżący złożył tożsamy wniosek, przy czym decyzją z [...] września 2012 r. odmówiono świadczenia z uwagi na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka K.B. Co istotne decyzja ta została utrzymana przez SKO, a skarga P.B. na powyższe rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem WSA z 9 stycznia 2013 r. Z uwagi więc na tożsamość stanu faktycznego tej sprawy ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. i brak nowych okoliczności w sprawie uznano, że zaistniała w sprawie tożsamość spraw administracyjnych, a zatem zachodziła konieczność umorzenia postępowania administracyjnego. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny trafności umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na tożsamość sprawy, jednakże zakres przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej nie upoważnia Naczelnego Sądu Administracyjnego do odniesienia się do zagadnienia tożsamości sprawy. Naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W jego ocenie brak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spowodowany był jedynie niedostarczeniem orzeczenia o (znacznym) stopniu niepełnosprawności męża K.B. – I.B., przy czym niesłusznie uznano, że brak ten zwalniał organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazane w tym zarzucie przepisy dotyczą w istocie jedynie procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przypomnieć więc należy, że powyższych przepisów Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 p.u.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czego jednak w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Zarzut ten należało więc uznać za chybiony. Przede wszystkim, jak zostało powyżej uwidocznione, został on wadliwie sformułowany, zabrakło bowiem powiązania powyższych przepisów z przepisami p.p.s.a. stosowanymi przez WSA. Mając jednak na uwadze fakt, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należy wyjaśnić, że tak skonstruowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Na marginesie podkreślenia wymaga, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, przy czym samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Także podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., nie zasługiwał na uwzględnienie. Jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni, polegającej "na pominięciu ustalonych faktów, tj. wywiadu środowiskowego potwierdzającego, że mąż K.B. z racji kłopotów z kręgosłupem nie jest w stanie opiekować się małżonką, co wynikało z dokonania literalnej wykładni przepisu, niezgodnej z wykładnią celowością". Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił fakt dokonania przez WSA literalnej wykładni ww. przepisu, co doprowadziło do rażąco niesłusznego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Sąd I instancji w swoim orzeczeniu przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., wskazując że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzenie Sądu I instancji nie jest obarczone błędem interpretacji. Wskazać należy, że zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie ma argumentacji zwalczającej stanowisko, które było podstawą rozstrzygnięcia Kolegium, tj. zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zatem, jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny nie był upoważniony do odniesienia się do kwestii zasadniczej z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, a mianowicie tożsamości spraw administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.