I OSK 1879/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Gminy Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I OSK 591/12 oddalającym skargę kasacyjną Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 964/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 2011 r. nr 215 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2013 r., sygn. akt I OSK 591/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 964/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 2011 r. nr 215 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjne. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z 12 sierpnia 1993 r. Wojewoda R. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości w . obręb [...] m.in. działek nr [...] i [...]. S. F., wnioskiem z 3 marca 2010 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w części dot. ww. działek, podnosząc, że Skarb Państwa wywodził prawo własności do tych działek z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z 6 lutego 1985 r. o stwierdzeniu własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], z której powstały działki nr [...] i [...], w drodze zasiedzenia, jednak właścicielem ich był wnioskodawca, a nie Skarb Państwa. S. F. wskazał, iż wynika to z dekretów spadkowych z 14 września 1945 r. oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego w R. Wydział Ksiąg Wieczystych z 4 września 2007 r., natomiast postanowieniem z 17 października 2006 r. Sąd Okręgowy w R. uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w R. z 13 czerwca 2002 r. oddalające wniosek S. F. o wznowienie postępowania w sprawie zasiedzenie działki nr [...], i uwzględniając wniosek o wznowienie zamienił ww. postanowienie Sądu Rejonowego w R. z 6 lutego 1985 r. I Ns 42/85 i oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie nieruchomości. W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działek [...] i [...], które uległy podziałowi na działki [...] i [...] z tego względu, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasto R.. WSA stwierdził, że na datę komunalizacji Skarb Państwa był ujawniony jako właściciel działek na podstawie zasiedzenia, jednak oddalenie wniosku o zasiedzenie, po wznowieniu postępowania, ma ten skutek, że nabycie prawa własności nie miało miejsca, czego konsekwencją jest to, że komunalizacja nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Gmina Miasto R. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Opisanym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wskazując, że jakkolwiek postanowienie eliminujące z obrotu prawnego orzeczenie, na podstawie którego Skarb Państwa nabył tytuł własności do nieruchomości zapadło, jak podnosi skarżąca Gmina, kilkanaście lat po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, to upływ czasu jest bez znaczenia. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego wywarło bowiem skutek taki, że Skarb Państwa nie miał tytułu własności do nieruchomości, skoro wniosek o jego nabycie przez zasiedzenie został oddalony. Komunalizacja naruszała zatem art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r., bowiem przenosiła prawa własności mienia należącego do osoby fizycznej. Naruszenie to miało charakter rażący, bowiem przepis ten mówi o mieniu państwowym i tylko o takim. Pismem z 18 czerwca 2015 r. Gmina Miasta R. wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2013 r., sygn. akt I OSK 591/12. Gmina powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekający o niezgodności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skarżąca Gmina wskazała, że skoro decyzja komunalizacyjna stanowiła podstawę do powoływania się na prawo własności i Gmina czerpała korzyści z takiego prawa (pobierała opłaty roczne z tytułu ustanowionego na nieruchomościach użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B.") a od wydania decyzji komunalizacyjnej nastąpił znaczny upływ czasu (ponad 17 lat liczone na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności) to ten stan prawny w pełni zasługuje na ochronę. Istnieje więc podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o wznowienie nie mogła zostać uwzględniona. Stosownie do art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: P.p.s.a.), można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie zaś do art. 272 § 1 P.p.s.a. wznowienia postępowania można żądać w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W takim przypadku skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Badając, na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a. i art. 281 P.p.s.a. dopuszczalność skargi o wznowienie złożonej w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że wniesiono ją w ustawowym terminie i oparta została na ustawowej podstawie wznowienia. Powołany w skardze o wznowienie postępowania sądowego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 ogłoszono w dniu 21 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 702), a skarga wniesiona została w dniu 19 czerwca 2015 r., a więc z zachowaniem 3 miesięcznego terminu. Przywołanym wyrokiem Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten ma charakter zakresowy. Jego skutkiem, co zastrzegł sam Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku, nie jest zmiana normatywna, w szczególności derogacja przepisu, lecz zobowiązanie ustawodawcy do rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 4194/18, w orzecznictwie wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska: z jednej strony przyjęto, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może – wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę – samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (tak wyrok z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, Nr 9, poz. 107 z aprobującą glosą J. Trzcińskiego, OSP 2019, Nr 9, poz. 91), z drugiej, właśnie w związku z biernością ustawodawcy, kategorycznie wykluczono tę możliwość (tak wyroki z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/19, LEX nr 3020883 i z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18, LEX nr 3096541). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko drugie, że regulacji realizującej zastrzeżenia Trybunału dotyczące art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). Drugim skutkiem wyroku Trybunału jest, wskazany również w jego uzasadnieniu, obowiązek dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonej regulacji prawnej, także w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, łączy się dla sądów z koniecznością uwzględnienia przy stosowaniu przepisu wskazań Trybunału oraz standardów Konstytucji, w szczególności tych, które stały się podstawą zakwestionowania konstytucyjności rozwiązania ustawowego. Wykładnia dokonywana przez sądy dotyczy jednak zawsze indywidualnego i konkretnego przypadku, i do jego okoliczności musi być relatywizowana kwestia, czy i w jaki sposób wyrok Trybunału powinien oddziaływać na sytuację prawną podmiotu. W niniejszej sprawie brak jest okoliczności wskazujących, że wartości zidentyfikowane przez Trybunał w przedmiotowym wyroku pozostają w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej kontrolowanej przez sąd administracyjny. Należy przy tym zastrzec, że przy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie można w procesie wykładni opierać się na brzmieniu nadanym przepisowi na skutek jego nowelizacji obowiązującej od 16 września 2021 r. Jak trafnie zwrócono bowiem uwagę w piśmiennictwie, wprowadzona ostatecznie zmiana legislacyjna, jakkolwiek prawnie umotywowana wyrokiem P 46/13, w przyjętych rozwiązaniach nie stanowi jedynie jego implementacji, wykraczając poza zakres objęty tym rozstrzygnięciem (zob. R. M. Sarbiński [w:] Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2044/21). Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nakierowanej na ochronę wartości konstytucyjnych kierować należy się zatem ściśle warunkami i przesłankami, przy uwzględnieniu których Trybunał Konstytucyjny wyraził swoje stanowisko, kwestionujące dotychczasową regulację. Zgodnie z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok dotyczy zatem decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Warunek ten w sprawie nie jest spełniony, albowiem objęta postępowaniem nadzorczym decyzja nie była źródłem uprawnień. Skutek przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy nastąpił z mocy prawa. Odmienny jest także zakres podmiotowy sprawy, na tle której zostało wyrażone stanowisko Trybunału i sprawy niniejszej, a także charakter uprawnienia. U podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła bowiem ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r. I OSK 2566/15, 1 marca 2016, I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r. I 2631/15, 30 marca 2016 r., I 2486/15, 15 września 2015, I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za ochroną konstytucyjną Gminy, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym podstawę wznowienia postępowania sądowego. Marginalne należy również wskazać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawomocną decyzją z 11 lipca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji własnej z 24 marca 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 25 listopada 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. z 12 sierpnia 1993 r. W sprawie zatem nie wystąpiła w istocie przesłanka wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 272 § 1 P.p.s.a. i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny skargę o wznowienie oddalił, na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).