I OSK 191/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 557/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska Rady Miasta [...] w sprawie ataków na ks. abp [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 557/19 odrzucił skargę R. P. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska Rady Miasta [...] w sprawie ataków na ks. abp [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska Rady Miasta [...] w sprawie ataków na ks. abp [...], z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem przepisów Konstytucji RP (art. 1, art. 2, art. 7, art. 8, art. 16 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 2, art. 30 oraz art. 32 ust. 1 i 2) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący podał, że ww. uchwała narusza jego interes prawny, jako członka wspólnoty samorządowej Miasta [...]. Stwierdził m.in., że w jego interesie jest, aby: działanie Rady Miasta [...] było zgodne z zasadą legalizmu i zasadą praworządności (art. 7 w zw. z art. 8 Konstytucji RP); Rada Miasta [...] respektowała zasadę rozdziału Kościoła od Państwa (art. 25 ust. 3 Konstytucji RP), przestrzegała zasadę poszanowania i ochrony godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP) i przeciwstawiała się ideologii, głoszącej postulaty dyskryminacji grup społecznych (art. 32 Konstytucji RP); organy administracji rządowej nie ingerowały w działalność radnych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i w jego granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym postanowieniu, po przytoczeniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: "u.s.g."), wyjaśnił, że stroną w postępowaniu, toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie ten podmiot, którego konkretny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy. Następnie podał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący powinien również podać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego. Zdaniem Sądu analiza argumentacji podniesionej przez skarżącego nie świadczy o tym, że posiada on legitymację do wniesienia skargi. Skarżący nie wskazał bowiem żadnych konkretnych przesłanek, które potwierdzałyby, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Odwołuje się jedynie do ogólnych zasad konstytucyjnych i wywodzi na tym tle, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami prawa. Nawiązuje także do treści art. 2 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.s.g. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Drugi przepis (art. 23 ust. 1) określa, że obowiązkiem radnego jest kierowanie się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia. W tych okolicznościach skarżący nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę skarżącego. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak i zasądzenie od Rady Miasta [...] na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: a) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. na skutek niewłaściwego zastosowania; b) art. 166 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek nienależytej oceny przez Sąd stanu faktycznego w odniesieniu do interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę; 2) prawa materialnego, tj. a) przez niewłaściwą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz pominięcie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP; b) na skutek pominięcia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, c) art. 54 ust. 1 w zw. z art. 11, art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie powołał treść art. 50 p.p.s.a, to jednak nie poddał tego przepisu analizie w odniesieniu do wniesienia przez niego skargi na przedmiotową uchwałę. Następnie skarżący zwrócił uwagę, że Sąd swoje rozważania ograniczył do aktów, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., podczas gdy zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy do innych aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest generalnym aktem niewładczym, który nie kreuje praw i obowiązków członków wspólnoty, stanowi jednak wypowiedź w ich imieniu. Wypowiedź ta nie mieści się jednak w zakresie kompetencji Rady Miasta. Zdaniem skarżącego prawo do skargi, na skutek naruszenia przez przedmiotowy akt art. 23 ust. 1 u.s.g., wynika z faktu zaniechania przez radnych poddania pod obrady sesji jego zastrzeżeń do projektowanej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się, że przepis ten dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 207/18). Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zauważenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; Z treści natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wynika, że kontrola sądowa obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisów stwierdzić należy, że strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy (zarówno objętej treścią art. 3 § 2 pkt 5, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; 13 czerwca 2018 r., II GSK 986/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w żaden sposób nie dowiódł aby wyrażone w uchwale stanowisko Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ataków na ks. abp [...] wpłynęło na jego własną, indywidualną sytuację prawną, czy też doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień wynikających z przepisów prawa albo spowodowało nałożenie na niego jakichkolwiek obowiązków. Okoliczność podnoszona przez skarżącego, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie wzięto pod uwagę jego stanowiska w sprawie, nie uzasadnia przyznania mu uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podstawę legitymacji procesowej strony musi bowiem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Za taki przepis nie może być uznany, powoływany w skardze art. 23 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Treść ww. przepisu określa relacje zachodzące pomiędzy radnym a jego wyborcami. Stanowi jedynie o ogólnych obowiązkach radnego, których naruszenie, w przedmiotowej sprawie, nie świadczy o naruszeniu uprawnienia czy prawa skarżącego. Okoliczność, iż treść uchwały jest odmienna od przedstawionych Radzie, przed jej uchwaleniem, zastrzeżeń skarżącego, i niepoddanie ich pod obrady, nie stanowi jeszcze o naruszeniu jego interesu prawnego dającego podstawę do zaskarżenia uchwały. Podkreślenia wymaga, że dla niniejszej sprawy znaczenie ma fakt, że przedmiotowa uchwała w swej treści w żaden sposób nie odnosi się do prawnomaterialnej sfery skarżącego. Wyraża jedynie stanowisko Rady Miasta [...] w sprawie ataków na ks. abp [...]. Przekonanie zatem skarżącego o niesłuszności uchwały nie jest równoznaczne z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia jako członka społeczności lokalnej i nie legitymuje do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym samym, Sąd pierwszej instancji, prawidłowo stwierdził, że skoro niniejsza skarga została złożona na uchwałę gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 23 ust. 1 us.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uznać należy za bezpodstawne. Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku pominął treść art. 50 p.p.s.a. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Tym samym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych rozważaniach skupił się na badaniu naruszenia przez przedmiotową uchwałę interesu prawnego skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, który to przepis stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powołując się na ten przepis, autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że prawo do sądu nie ma bezwzględnego i absolutnego charakteru, stwarzającego uprawnionemu możliwość nieograniczonej ochrony swych praw na drodze sądowej w ramach każdej procedury i każdego typu postępowania (wyrok TK z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99). Nie każdy akt administracyjny wydany na jakimkolwiek etapie postępowania prowadzonego przez organy władzy publicznej zawsze musi podlegać kontroli sądowej. W art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP ustrojodawca wyraźnie określił, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Taką ustawą określającą zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest m.in. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której przepisy - co wykazano wyżej - nie przewidują właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bez wykazania naruszenia przez stronę jej interesu prawnego. Prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być jednoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu. W przedmiotowej sprawie nie można także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 w zw. z art. 11, art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. Analiza zaskarżonego orzeczenia nie pozwala na przyjęcie, że skarżący został pozbawiony praw wynikających z powołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji. Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dopełnił bowiem obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Natomiast - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - za pomocą tego zarzutu skarżący polemizuje w istocie z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny, jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.