I OSK 207/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 135/17 o odrzuceniu skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 27 października 2016 r. nr XXIX/179/16 w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 135/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. P. na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 27 października 2016 r. nr XXIX/179/16 w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 27 października 2016 r. Rada Gminy Gorzyce podjęła uchwałę nr XXIX/179/16 o wyrażeniu zgody na zamianę działki o nr [...] o powierzchni [...]ha na stanowiące własność J. C. działki oznaczone nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha w Gorzycach (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Gorzyce (§ 2 uchwały). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – dalej: "u.g.n.". W dniu 4 listopada 2016 r. M. P. skierował do Rady Gminy Gorzyce wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem ww. uchwały, a wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 4 stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Skarżący podał, że swój interes prawny do zaskarżenia wskazanej uchwały wywodzi z faktu, że stanowiąca jego własność działka nr [...], działka gminna nr [...] oraz działka nr [...] objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "Obszar Wielofunkcyjny – Gorzyce i Motycze Poduchowne" i wchodzą w skład obszaru przeznaczonego do scalenia i podziału nieruchomości, według zasad określonych w Planie. We wrysowanej w Planie koncepcji scalenia i podziału działka gminna nr [...] jest przeznaczona w części pod drogę, a w części na rekompensatę części terenów przeznaczanych pod drogę przez innych właścicieli nieruchomości, a nie w całości dla jednego tylko właściciela. Tym samym Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie respektowała uchwalonego Planu i nie zrealizowała przewidzianego wcześniej scalenia i podziału nieruchomości. Co istotne, celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest powstanie dróg i pozostawienie właścicieli z różnymi kształtami nieruchomości, nie spełniającymi często parametrów działek budowlanych, lecz drogi mają być elementem wtórnym w związku z dokonanym scaleniem i podziałem nieruchomości. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, celem uchwały jest wyłącznie poprowadzenie dróg. W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie: - art. 102 u.g.n., § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 736) oraz art. 22 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." - w związku z określeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 1/12/2006 "Obszar Wielofunkcyjny – Gorzyce i Motycze Poduchowne" przyjętym uchwałą nr XXVII/164/08 Rady Gminy Gorzyce z dnia 26 września 2008 r. obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości oraz zasad i podziałów nieruchomości objętych Planem; - art. 98, art. 105 u.g.n.; - obowiązujących w Gminie Gorzyce "Zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony", w których brak jest zapisów mówiących o zamianie nieruchomości, w której jedna z nich jest obciążona hipoteką; - art. 32 Konstytucji RP; - art. 3531 K.c. poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gorzyce wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucając skargę wskazał, że uchwała o zamianie nieruchomości nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że gmina, będąc jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem swoich organów: stanowiącego – rady gminy i wykonawczego – wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ta sama gmina może być jednak również podmiotem prawa cywilnego i wówczas przy pomocy tych samych organów podejmuje działania w stosunku do mienia będącego jej własnością – czyli wykonuje uprawnienia właścicielskie. W obu jednak sytuacjach, w przypadku organu stanowiącego, formą działania rady gminy jest uchwała. Ta dwojaka pozycja organów oznacza, że nie każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. Powołując się m.in. na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2121/13 wskazano, że uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności prawnej (umowy zamiany) stanowi wyraz woli organu stanowiącego gminy (jako podmiotu uprawnionego do działania w imieniu gminy jako właściciela nieruchomości) w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej. Z punktu widzenia prawa cywilnego jest ona zdarzeniem cywilnoprawnym, ponieważ daje upoważnienie do zawarcia przez gminę umowy zamiany i jest niezbędnym elementem dokonania tej czynności w sposób niewadliwy. Takiej oceny zaskarżonej uchwały nie zmienia fakt, że w jej podstawie prawnej wskazano art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania uchwały organu gminy o wyrażeniu zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości Gorzyce, podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Gorzyce wniosła o: 1) odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Rady Gminy Gorzyce o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Za uzasadnione należy uznać stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchwała Rady Gminy Gorzyce z dnia 27 października 2016 r. nr XXIX/179/16 w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości pozostaje w zakresie właściwości sądu administracyjnego ze względu na postanowienia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność w tym zakresie. Część składów orzekających Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażała pogląd, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, wydana na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie zamiany nieruchomości nie następuje w formie decyzji administracyjnej, która uzasadniałaby zarazem właściwość sądu administracyjnego do jej kontroli. Przeznaczenie nieruchomości do zbycia podejmowana jest bowiem przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich. Umowa zamiany nieruchomości jest umową o dwustronne przeniesienie własności nieruchomości i do jej zawarcia wymagana jest forma aktu notarialnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 49/09, z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 766/12 czy też z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2121/13; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według najnowszego kierunku wykładni, akty te pozostają natomiast w zakresie właściwości sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1246/16 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 485/17, a także wyrok NSA z dnia 6 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1855/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając sprawę niniejszą należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości są aktami innymi niż akty prawa miejscowego i podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Objęte są zatem kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zaskarżony akt jest przede wszystkim aktem z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym i jednostronnym, podjętym przez organ administracji publicznej w ramach jego kompetencji. To że rodzi także skutki cywilnoprawne nie zmienia jego charakteru, tym bardziej, że wywołuje je w sposób pośredni. Dopiero bowiem oświadczenie woli osób reprezentujących Gminę, złożone m.in. na podstawie tej uchwały, spowoduje zamianę nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko zaskarżenie uchwały lub zarządzenia, podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale również wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie. Stosownie bowiem do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, który jest kategorią prawa materialnego, obejmuje uprawnienia oparte na prawie. Wnosząc skargę należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny, realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Wskazuje się także, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09). Uwzględniając powyższe rozważania, dla wykazania posiadania legitymacji skargowej M. P. wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętej przez Rady Gminy Gorzyce uchwały godzą w prawa przysługujące skarżącemu. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z dnia 27 października 2016 r., a także jego naruszenia. W zaistniałym stanie faktycznym niespornym jest, że skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany. Nie jest zatem uprawnione powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie, dla skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., na okoliczność że jest on właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...]ha objętej, tak jak grunty podlegające zamianie, Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 1/12/2006 "Obszar Wielofunkcyjny – Gorzyce i Motycze Poduchowne" przyjętym uchwałą nr XXVII/164/08 Rady Gminy Gorzyce z dnia 26 września 2008 r. Niezadowolenie strony wynikające z wyrażenia, na podstawie ww. uchwały, zgody na zamianę nieruchomości stanowiących własność Gminy Gorzyce oraz J. C. może stanowić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego. Uchwała ta nie dotyczy sfery prawnej skarżącego, bowiem nie zostały nią naruszone przysługujące stronie prawa podmiotowe. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, gdyż skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek Rady Gminy Gorzyce o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia umarzającego postępowanie lub odrzucającego skargę. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w treści której wyjaśniono, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.