I OSK 1935/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2725/14 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2725/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Miasta Wrocławia, pismem z 5 listopada 2002 r., wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie na podstawie art. 48 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) na rzecz miasta Wrocław położonych we Wrocławiu nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] i część działki nr [...]. Zarząd Miasta wskazał, że mienie to znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej – Zespołu Szkół Kolejowych we Wrocławiu przy ul. [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego – miasto Wrocław, mające status miasta na prawach powiatu. Decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 K.p.a., Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie w sprawie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu Wrocław mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół Kolejowych (obecnie Zespołu Szkół nr [...]) jako bezprzedmiotowe. Wojewoda ustalił, że przedmiotowymi nieruchomościami uwłaszczone zostało z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, co zostało stwierdzone trzema decyzjami Wojewody Dolnośląskiego: z [...] czerwca 2003 r., [...] listopada 2007 r. i [...] czerwca 2010 r. Od powyższej decyzji, żadna ze stron nie wniosła odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna. Wnioskiem z 28 kwietnia 2011 r. Prezydent Wrocławia zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2010 r. Zarzucił jej rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie obowiązku ustawowego określonego w art. 48 i 60 ustawy z 13 października 1998 r. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 62 i 60 ustawy z 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Minister uznał, że przy jej wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta Wrocławia. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.p.a, art. 34 ust. 1 i 4, art. 34 i art. 37 ustawy o PKP. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 62 i 60 ustawy z 13 października 1998 r., uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi PKP S.A. wyrokiem z [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 464/12, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszające art. 40 § 2 K.p.a., pominięcie pełnomocnika PKP S.A. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 62 i 60 ustawy z 13 października 1998 r. uchylił własną decyzję z [...] września 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2014 r. ,sygn. akt I SA/Wa 1250/13, uchylił powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 62 i 60 ustawy z 13 października 1998 r., Minister Skarbu Państwa uchylił własną decyzję z [...] września 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2010 r. Zdaniem Ministra, Wojewoda Dolnośląski rozpatrując wniosek z 5 listopada 2002 r. Miasta na prawach powiatu Wrocław o przekazanie spornych nieruchomości, mając na uwadze podstawowe zasady K.p.a., winien rozstrzygnąć go merytorycznie, a nie umorzyć postępowanie bowiem strona postępowania ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy. Zdaniem Ministra, Wojewoda Dolnośląski winien zweryfikować, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a następnie wydać decyzję merytoryczną, która kończyłaby postępowanie pierwszej instancji. Organ nadzoru przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 380/08, zgodnie z którym umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 K.p.a. stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Zarzuciły naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego błędną wykładnię tj. odmowę uznania, że uwłaszczenie PKP na nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie nabycia przez Gminę Wrocław tej nieruchomości, mimo że postępowanie komunalizacyjne może dotyczyć tylko tych składników majątkowych, które w dniu 1 stycznia 1999 r. należały do Skarbu Państwa; 2. art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że umorzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w warunkach wyżej opisanych postępowania komunalizacyjnego stanowi naruszenie przytoczonego przepisu prawa procesowego; 3. art. 156 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego umarzająca postępowanie komunalizacyjne w sposób rażący naruszała prawo. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 czerwca 2014 r. uchylająca poprzednią decyzję tego organu i stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego jest prawidłowa. Sąd odnotował, że przepis art. 105 K.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że żadna z tych przesłanek zastosowania art. 105 K.p.a. w sprawie nie zachodzi. Wojewoda, upatrujący bezprzedmiotowość postępowania w tym, że stan prawny mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół Kolejowych (obecnie Zespołu Szkół nr [...]), został uregulowany na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, nie wskazał, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. odpadł, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. Nie została więc spełniona przesłanka uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. W konsekwencji, Minister Skarbu Państwa prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Sąd pierwszej instancji wskazał jako trafne stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10. Według tego poglądu, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne. Sąd wskazał także, że Minister Skarbu Państwa, nie oceniał, kto ma rację i czy zaistniały przesłanki do komunalizacji przedmiotowego mienia, a wskazał jedynie trafnie, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, iż zaistniały rzeczywiste przesłanki umorzenia postępowania, a umorzył postępowanie w wyniku całkowitego niezrozumienia problemu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że działanie w trybie nadzoru, na podstawie art. 156 K.p.a., wymaga innego podejścia do sprawy, niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które należy rozstrzygać według zasad stosowania kasacji. Stwierdzenie nieważności jest zagadnieniem, które można odnieść wyłącznie do określonej decyzji i rozpatrywać wyłącznie w granicach określonych w przepisach proceduralnych co oznacza, że w tego rodzaju postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, co też Minister Skarbu Państwa prawidłowo uczynił. Skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Spółka zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego błędną wykładnię odmowę uznania, że uwłaszczenie PKP na nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie nabycia przez Gminę Wrocław tej nieruchomości mimo, że postępowanie komunalizacyjne może dotyczyć tylko tych składników majątkowych, które w dniu 1 stycznia 1999 r. należało do Skarbu Państwa. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: 1) art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że umorzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w warunkach wyżej opisanych postępowania komunalizacyjnego stanowi naruszenie przytoczonego przepisu prawa procesowego; 2) art. 156 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie decyzja Wojewody Dolnośląskiego, umarzająca postępowanie komunalizacyjne w sposób rażący naruszała prawo. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wnosząca kasację wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionej decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalanie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wrocław wniosła o jej oddalanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej art. 105 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. Nie wypowiadając się szerzej co do poprawności konstrukcji skargi kasacyjnej zauważyć jednak wypada, że naruszenie przepisów K.p.a. winno być poprzedzone zarzutem naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż ostatnio wymieniony przepis dotyczy granic orzekania a o jego naruszeniu w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy. Jeśli chodzi natomiast o naruszenie wymienionych skargą kasacyjną przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że zarzuty te są nieusprawiedliwione. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten wskazuje na bezprzedmiotowość jako przesłankę umorzenia postępowania, rozumianego jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania związana jest więc z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Będzie zachodziła np. w przypadku: śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Rozróżnić należy przy tym bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu tego przepisu tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1581/09). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, a także przywołane przez Sąd pierwszej instancji, że od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. np. wyroki NSA: z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 5/12). W takiej sytuacji stwierdzić trzeba, że Wojewoda Dolnośląski wydając decyzję z [...] września 2010 r. nie wskazał, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. odpadł czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. Zarówno Minister Skarbu Państwa, jak i Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazali, że Wojewoda Dolnośląski rozpoznając wniosek Miasta Wrocławia o przekazanie spornych nieruchomości winien rozpoznać go merytorycznie i zweryfikować, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. A zatem, skoro nie została spełniona przesłanka uznania postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe, to decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2010 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyraźnie podkreślić trzeba, że konstatacja ta nie ma wymiaru uniwersalnego, ale odnosi się do okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. Niewątpliwie, hipoteza normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w części odnoszącej się do rażącego naruszenia prawa, obejmuje naruszenia natury procesowej (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 635-636). Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy zastosowanie w sprawie materialnej podstawy przyznania uprawnienia jest sporne, nie tylko między organem a wnioskodawcą, ale także między wnioskodawcą a innymi zainteresowanymi podmiotami, może być traktowany jako rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 380/08). Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. nie jest niezasadny. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, co oznacza że zarzut z nim związany jest chybiony. Podkreślić warto, że przedmiotem kontroli dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tzn. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie zwykłe w przedmiocie przekazania na rzecz Miasta Wrocławia nieruchomości. W takim postępowaniu nadzwyczajnym badaniu nie podlega meritum sprawy, a sama treść danego aktu z punktu widzenia przeslanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a . Minister Skarbu Państwa, w decyzji z [...] czerwca 2014 r., nie oceniał, czy istniały przesłanki do komunalizacji nieruchomości, tylko stwierdził, że zachodziły przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie do umorzenia postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie zasądzono kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z uwagi na to, że nie wykazał poniesienia jakichkolwiek kosztów, w tym ewentualnego zastępstwa procesowego.