I OSK 218/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 832/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Szczecinie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie na rzecz [...] Sp. z o.o. w Szczecinie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 832/12, uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 102 § 1 i 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 grudnia 2011 r. (winno być "9 grudnia 2011 r.") złożonego przez [...] Spółkę z o.o. w Szczecinie o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu marki Ford Transit o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 9 października 2007 r. do dnia 14 grudnia 2011 r. – odmówił wnioskodawcy przyznania wynagrodzenia za przechowywanie wyżej wymienionego pojazdu we wskazanym okresie. Organ podał, że w wyniku nienależytego wykonywania obowiązków dozorcy przez Spółkę z o.o. [...] (zaniechanie dochodzenia należności od właściciela pojazdu, pomimo obowiązku wynikającego z umowy nr [...]), nie doszło do uiszczenia kosztów przechowywania pojazdu przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia z drogi, które to koszty winny obciążać ten podmiot. Spółka odmówiła również wydania pojazdu w dniu 14 stycznia 2009 r. funkcjonariuszom Policji, co potraktowano jak odmowę wydania pojazdu organowi egzekucyjnemu, skoro parkowania dokonywano na zlecenie Policji. Niewykonywanie obowiązków dozorcy w sposób przewidziany w art. 102 § 1 u.p.e.a oraz niewykonywanie obowiązków wynikających z umowy [...] nie dawały – w ocenie organu – podstaw do przyznania wnioskowanego wynagrodzenia. Na to postanowienie [...] Spółka z o.o. w Szczecinie wniosła zażalenie, wskazując, że nie występuje o wynagrodzenie na podstawie umowy z KWP w Szczecinie z dnia 22 maja 2007 r. Podstawą przyznania wynagrodzenia jest bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237). Podniesiono, że koszty przechowywania pojazdu od dnia 11 grudnia 2007 r. do dnia odbioru obciążają Skarb Państwa. Przez cały ten czas Spółka należycie wypełniała obowiązki przechowawcy. Wskazano, że pomiędzy Spółką a poprzednim właścicielem nie doszło do zawarcia umowy cywilnej, dlatego Spółka nie miała (i nie ma nadal) podstaw do wystąpienia z pozwem cywilnym o zapłatę. Nie ma także możliwości dochodzenia roszczeń na drodze administracyjnej. Podkreślono ponadto, iż Spółka nigdy też nie odmówiła wydania pojazdu osobie uprawnionej. Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 18 i art. 102 u.p.e.a. oraz w związku z § 3 pkt 1 lit. b/, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w Szczecinie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 oraz 77 k.p.a. Podniesiono, że wszelkie ustalenia organów wskazujące na nieprawidłowe i nienależyte wykonywanie obowiązków dozoru przechowywanych pojazdów są błędne i niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 832/12 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia [...] marca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały roszczenie [...] Spółki z o.o. jako oparte o przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. Na podstawie tego przepisu Skarb Państwa zobowiązany jest do zapłaty wynagrodzenia za dozór od dnia, w którym stał się właścicielem pojazdu do dnia odebrania go od dozorcy. Sąd zaznaczył, że niesporne w sprawie jest, iż roszczenie skarżącej Spółki nie jest następstwem przechowywania przedmiotowego pojazdu w trybie określonym w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908). Jednakże organ odwoławczy, podnosząc tę okoliczność nie wyprowadził z niej, zdaniem Sądu, prawidłowego wniosku dla kwestii stawki wynagrodzenia za dozór. O ile bowiem za zgodne z prawem Sąd uznał stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że w kwestii zapłaty na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., wynagrodzenia za dozór przechowywanego pojazdu należy rozstrzygać z uwzględnieniem paragrafu pierwszego tego artykułu, o tyle sposobu w jaki organ przepis ten zastosował Sąd nie zaakceptował, stwierdzając, że w jego ocenie stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie uznające, że istnieją podstawy do odmowy przyznania skarżącej Spółce wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu w okresie objętym wnioskiem jest co najmniej przedwczesne, gdyż oparte zostało na nienależycie zebranym materiale dowodowym, którego braki zastąpiono przypuszczeniami i domniemaniami wykładanymi na niekorzyść strony, co nie może być uznane za działanie zgodne z zasadą praworządności. Po pierwsze, Sąd zauważył, że w aktach sprawy nie ma dowodu obrazującego stan techniczny przedmiotowego pojazdu w dacie zajęcia go przez Policję. Skoro – jak wynika z tychże akt – pojazd ten uczestniczył w wypadku drogowym i zajęty został na potrzeby wszczętego postępowania karnego, to w aktach policyjnych lub prokuratorskich z tego postępowania powinien znajdować się protokół (lub chociażby notatka) oględzin pojazdu bezpośrednio po wypadku i kwestie te powinny być wyjaśnione. Po drugie, Sąd wskazał, że nie wyjaśniono jaki był stan pojazdu w momencie przemieszczenia go z parkingu firmy [...] przy ul. [...] w Szczecinie, oraz jaki był jego stan w momencie opłacenia przez Policję w dniu 10 listopada 2007 r. faktury VAT nr [...] za okres przechowywania od dnia 9 do 23 października 2007 r., w szczególności nie wiadomo jest czy ktokolwiek wówczas interesował się stanem technicznym pojazdu, a zwłaszcza czy sporządzano protokoły z podejmowanych względem niego czynności utrwalające ten stan. W ocenie Sądu I instancji przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że wartość badanego pojazdu jest zerowa jest wprawdzie dowodowo uzasadnione, ale nie wyjaśnia, wobec stwierdzonych przez Sąd braków materiału dowodowego czy wartość złomowa pojazdu była następstwem niestarannie wykonywanego przez skarżącą dozoru, czy też stanowiła następstwo innych okoliczności i niezależnych od dozorującego lub splotu okoliczności zależnych i niezależnych od dozorującego. Po trzecie – zdaniem Sądu – nie wiadomo na jakiej podstawie dowodowej organ II instancji ustalił, że w momencie odbioru przedmiotowego auta z parkingu prowadzonego przez skarżącą Spółkę brak było w nim kołpaków, radioodtwarzacza oraz tablicy rozdzielczej, które to braki organ uznał za jedną z okoliczności wskazujących na niewłaściwe sprawowanie dozoru. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu odbioru pojazdu z dnia 14 grudnia 2011 r., jak również z oceny technicznej z dnia 14 grudnia 2011 r. braki takie nie wynikają. Sąd podkreślił, że strona skarżąca ma rację kwestionując dokonaną przez organy orzekające ocenę dowodów, a w szczególności wyłożenie na jej niekorzyść nieprzedłużenia przez nią dowodów na okoliczność stanu technicznego pojazdu w momencie przyjęcia na parking, skoro organy te nie zobowiązały strony w konkretny sposób do przedłożenia takich dowodów, a jednocześnie same nie wyczerpały wszelkich dostępnych możliwości dowodowych. Sąd I instancji nie znalazł również racjonalnych podstaw uzasadniających rozciąganie postanowień wygasłej umowy cywilnoprawnej z dnia 22 maja 2007 r. na okres późniejszy niż jej obowiązywanie, przy ocenie powinności dozorcy i sposobu wywiązania się z jego obowiązków. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest wykładanie na niekorzyść dozorującego faktu nie wydania pojazdu funkcjonariuszowi Policji, który nie okazał odpowiedniego upoważnienia do jego odbioru z parkingu. Przeciwnie okoliczność ta może świadczyć o tym, że dozorujący nadal czuwał nad pojazdem i czuł się odpowiedzialny za przechowywanie pojazdu. Sąd I instancji stwierdził, że wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyczerpująco zebrać materiał dowodowy na okoliczność stanu technicznego spornego pojazdu w poszczególnych okresach dysponowania nim przez organy Policji oraz po przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a następnie wszechstronnie rozważyć ten materiał i dokonać rzetelnej oceny sposobu sprawowania dozoru przez [...] Spółkę z o.o., z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących przechowaniu. Wyjaśnienie i rozważenie tych okoliczności stanowić będzie podstawę do dalszych ustaleń i rozważań w sprawie wynagrodzenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r. skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie zgromadził całego materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej wyżej ustawy w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez uznanie, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była wadliwa, bowiem oparta na domniemaniach i przypuszczeniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nakazanie badania stanu technicznego pojazdu w poszczególnych okresach dysponowania nim przez organy Policji oraz po przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że nie można na organ przerzucać ciężaru dowodzenia w sytuacji, gdy sama strona nie dostarcza niezbędnej dokumentacji na potwierdzenie okoliczności stanu technicznego pojazdu. Strona nie przedłożyła bowiem żadnych dowodów, które potwierdzałyby okoliczność, iż stan pojazdu uległ pogorszeniu nie wskutek nienależycie sprawowanego dozoru lecz wskutek działania siły wyższej, czy przypadku, co mogłoby skutkować zastosowaniem art. 103 § 1 u.p.e.a. Wskazano ponadto, że w kwestii przyznania wynagrodzenia za dozór, ważne jest dochowanie staranności, tak, aby rzecz nie straciła na wartości. Dlatego bez znaczenia – w ocenie skarżącego kasacyjnie – jest ustalenie kiedy, czy też w jakich okolicznościach doszło do pogorszenia stanu ruchomości, skoro wynagrodzenie za nieprawidłowy dozór nie będzie przysługiwać. Uznano ponadto, że nakazanie przez Sąd I instancji badania stanu technicznego pojazdu we wskazanych przez Sąd okresach jest stwierdzeniem zbyt daleko idącym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Szczecinie, wskazując, że Sąd I instancji poczynił prawidłowe ustalenia w sprawie, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W tej sytuacji w postępowaniu kasacyjnym rozważane mogły być wyłącznie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, które okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie, zdaniem którego Sąd I instancji naruszył – w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dozorca ma prawo żądać przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia organ powinien uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób stosowny do jego właściwości (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 2390/97, ONSAiWSA 2000, nr 1, poz. 28; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/10, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Należność ta winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez dozorcę na wykonywanie dozoru (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1399/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1099/12, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z aktem powołania na dozorcę łączy się powstanie określonych przez ustawę obowiązków i uprawnień osoby, która na objęcie dozoru wyraziła zgodę. Z art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości. Powyższe oznacza, że dozorca ma nie tylko obowiązek ochrony zajętej rzeczy przed uszkodzeniem, zniszczeniem, czy zaginięciem, lecz ciąży na nim również obowiązek podejmowania działań z taką starannością, by nie dopuścić do obniżenia jej wartości. Zakres czynności, które musi podjąć dozorca jest uzależniony od tego, co jest przedmiotem zajęcia. Dalsze obowiązki dozorcy będą wynikały z przepisów dotyczących umowy przechowania (art. 835–845 k.c.), które znajdują odpowiednie zastosowanie (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 447). Przy ocenie prawidłowości wykonywania tych obowiązków w granicach określonych przez ustawę, znajduje zastosowanie art. 471 k.c., bowiem dozorca zobowiązał się do tego z mocy ustawy lub w drodze umowy (por. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1966 r., sygn. akt I CR 312/63, OSNC 1966, nr 12, poz. 221). Odpowiedzialność dozorcy za wadliwy dozór może jednak dotyczyć tylko okresu, w którym do dozoru tego był zobowiązany. W art. 471 k.c. i następnych została uregulowana kwestia odpowiedzialności kontraktowej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Podstawową okolicznością, za którą dłużnik ponosi odpowiedzialność jest niezachowanie należytej staranności (art. 472 k.c.). W rozpoznawanej sprawie świadczenie w postaci dozoru pojazdu zostało spełnione, ponieważ przedmiotowy samochód został przez dozorcę przechowany, a więc należy mu się co do zasady wynagrodzenie za czas jego przechowywania. Jednak w ocenie organu doszło do jego nienależytego wykonania, co skutkowało tym, że interes wierzyciela nie został zaspokojony w sposób wynikający z treści zobowiązania. Zdaniem organu, skarżąca Spółka ponosi odpowiedzialność za pogorszenie stanu technicznego samochodu i obniżenie jego wartości do wartości złomowej. Tym samym organ jako wierzyciel uznał, że po jego stronie wystąpiła szkoda, za którą ponosi odpowiedzialność dozorca. Wierzytelność tą potrącił z wierzytelności dozorcy, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Oceniając to stanowisko z punktu widzenia przepisów prawa, należy przyjąć dopuszczalność kompensacji opartej na art. 498–508 k.c. także wobec zobowiązań publicznoprawnych. Niemniej jednak, uwzględniając skutki potrącenia w postaci umorzenia wierzytelności wyższej o wierzytelność niższą zachodzi konieczność dokładnego ich wyliczenia. Organ w zaskarżonej decyzji, korzystając z pomniejszenia długu obowiązany był ustalić jego wysokość (wynagrodzenie dozorcy), jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności (szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę). Zatem stanowisko Sądu I instancji, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, jest w pełni uzasadnione. Wobec czego za niezasadne należy uznać wskazane podstawy kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 102 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem organ nie wyjaśnił należycie sprawy, w szczególności nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie wysokości należnego wynagrodzenia dozorcy i nie zgromadził całego materiału dowodowego niezbędnego do wykazania wysokości szkody powstałej w wyniku niezachowania należytej staranności przez dozorcę. Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 p.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w taki sposób, że wynika z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odzwierciedlił dokonaną kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, nie można więc przyjąć, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.