I OSK 2275/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Rafał Wolnik Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1074/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1074/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji o przydział kwatery tymczasowej, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Komendant Stołeczny Policji przyznał K. M. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. J. w Warszawie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. K. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...]sierpnia 2003 r. oraz o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako lokalu służbowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...]Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Komendant Główny Policji dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia[...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji, podzielając wyrażone w niej stanowisko, że kwestionowana decyzja Komendanta Stołecznego Policji nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonariusz, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Nie było natomiast przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, że policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego, może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, że policjantowi w służbie stałej uprawnionemu do lokalu mieszkalnego nie można przydzielić kwatery tymczasowej. Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Stołecznego Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę art. 156 § 2 in fine K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ drugiej instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...]sierpnia 2003 r., nr [...] wywołała nieodwracalny skutek, gdyż prawo z niej wynikające zostało skonsumowane przez stronę. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga Stowarzyszenia [...] zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, organem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w pierwszej instancji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej był Komendant Główny Policji, stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jest on zatem, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W ustawie o Policji w przepisach dotyczących decyzji o przydziale kwater nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach, nawet w sytuacji trybów nadzwyczajnych. W tym bowiem przypadku nie ma zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przywołany przepis dotyczy bowiem wyłącznie tych ściśle wymienionych rodzajów spraw. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja wydana w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji przydzielającej K. M. kwaterę tymczasową jest decyzją wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego, a to: art. 32 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji i w związku z tym należy uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Powyższe oznacza, że w sytuacjach gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Stowarzyszenia [...] oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji [...]". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10). Z powyższego wynika, że – w braku przepisu szczególnego – domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 K.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2011 r. dotyczyła przydziału policjantowi kwatery tymczasowej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że – zgodnie z ogólną regułą – decyzja ta była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W tym świetle za trafny i odpowiadający prawu należy uznać zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zauważyć jednak należy, że Sąd pierwszej instancji wadliwie podał podstawę prawną, wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ma to jednak znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż jak wcześniej wskazano wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.