I OSK 232/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1262/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.PS/4110/305/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1262/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.P. (dalej także: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także: "organ", "kolegium") z 13 czerwca 2022 r. nr SKO.PS/4110/305/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 2 i 3 w zw. z art. 8 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: "ups"), a tym samym niespełnienie celów zakreślonych przez ww. ustawę, zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 25, dalej: "ppsa") poprzez niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na niemożność skutecznej obrony swych praw przez skarżącą i prawa do rzetelnego postępowania. Skarżąca jest w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej, nie jest właścicielką nieruchomości rolnej wskazanej w skarżonym orzeczeniu a jedynie posiadaczem. Jest osobą niepełnosprawną, cierpi na chorobę kręgosłupa i poważne choroby oczu. Żyje w niedostatku, nie posiada środków na podstawowe potrzeby, w tym pożywienie, leki; b. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "kpa") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a w szczególności jednoznaczne ustalenie czy nie zachodzi możliwość zapewnienia skarżącej innego rodzaju pomocy społecznej lub zastosowanie szczególnej instytucji pomocy społecznej, pomimo niespełnienia przez skarżącą w niewielkim stopniu warunków ustawy w zakresie przyznania zasiłku celowego; c. art. 77 kpa poprzez niezgromadzzenie w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności stanu zdrowia i ubóstwa skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o zmianę zaskarżonych decyzji poprzez uwzględnienie w całości wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego na wizytę u ortodonty. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wedle norm przepisanych, która nie została opłacona w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W piśmie z 22 września 2023 r. – uzupełniającym brak skargi kasacyjnej – skarżąca kasacyjnie wskazała, że wnosi o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o zmianę zaskarżonych decyzji poprzez uwzględnienie w całości wniosku skarżącej kasacyjnie o przyznanie zasiłku celowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uruchomienie postępowania kasacyjnego nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia ponownie, jako kolejna instancja, zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaskarżonego uprzednio do sądu wojewódzkiego, aktu administracyjnego. Kontrola kasacyjna dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził w art. 175 ppsa przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie), który formułując zarzuty kasacyjne powinien powołać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób spełniający wymagania określone przepisami ppsa. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Według art. 174 pkt 2 ppsa, podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis nie odnosi się jednak do wszelkich naruszeń dowolnych przepisów proceduralnych. Ponieważ skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisów postępowania musi co do zasady dotyczyć przepisów dotyczących postępowania przed tym sądem, czyli przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa uzależniona jest zatem od wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnej normy procesowej zawartej w przepisach ppsa. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Sąd nie stosuje więc wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji, gdyż jego związanie tymi przepisami sprowadza się do dokonania oceny prawnej, co do prawidłowości decyzji organów administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Z uwagi na to, że instytucja skargi kasacyjnej służy poddaniu sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości orzeczenia sądu I instancji, to zarzuty podnoszone w treści tej skargi muszą wskazywać na uchybienia sądu, a nie organów administracji. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie przed tymi organami może mieć zatem charakter tylko pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd przepisom ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego niezbędne jest zatem jego powiązanie z naruszeniem odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które były stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. Z powyższych względów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa nie poddają się kontroli instancyjnej, skoro w ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów kpa, nie wiążąc tego naruszenia z jakimikolwiek przepisami normującymi procedurę sądowoadministracyjną. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w tych zarzutach kasacyjnych, skoro ich nie stosował, albowiem przepisy te nie normują postępowania przed sądem administracyjnym. Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. Brak związania sądu administracyjnego we wskazanym zakresie oznacza możliwość dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21). Żadna z powyższych okoliczności nie zmaterializowała się w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia art. 134 § 1 ppsa z przepisami, którymi miałyby uchybić organy administracji publicznej i które Sąd I instancji miał obowiązek dostrzec z urzędu, nie wskazała także na jakiekolwiek materiały znajdujące się w aktach sprawy, które zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominięte. Wszystkie okoliczności powoływane w ramach tego zarzutu, a dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie, były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można natomiast kwestionować prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do wpływu tych okoliczności na wynik sprawy. Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie uznały, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości rolnej, tylko że jest jej posiadaczem samoistnym. Natomiast niekwestionowane i udokumentowane w aktach sprawy fakty dotyczące tego, że od 2000 r. skarżąca figuruje jako samoistny posiadacz gruntów rolnych o powierzchni 1,64 ha (stanowiących masę spadkową po F.P.) oraz podatnik podatku rolnego i od nieruchomości od działki nr (...) zlokalizowanej w K. mają znaczenie dla oceny spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego możliwość przyznania wnioskowanej pomocy ze środków publicznych. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono także żadnego uzasadnienia dla twierdzenia o rzekomej "niemożności skutecznej obrony swych praw przez skarżącą i prawa do rzetelnego procesu", przez co twierdzenie to należy ocenić jako gołosłowne. Brak również jakichkolwiek podstaw i żadnego uzasadnienia dla przyjęcia, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy bądź rozpoznał inną sprawę niż ta w której wniesiono skargę. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, stanowiącym podstawę konstruowania zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, naruszenie to może wystąpić w dwóch postaciach: błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania takiego przepisu. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 2 i 3 w zw. z art. 8 i art. 41 ups – nie precyzując formy tego naruszenia (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie). Nadto, każdy z powyższych przepisów składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które nie zostały wskazane, ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku podania jako podstawy kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12 i 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12). Ze skargi kasacyjnej (w tym także z treści jej uzasadnienia) nie wynika także, w czym miałaby się przejawiać ewentualna błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać ich prawidłowa wykładnia. Nie wykazano również, na czym miałoby polegać ewentualne nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów. W tym miejscu należy zauważyć, że orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach przytoczonych podstaw kasacyjnych oznacza bowiem, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13 oraz z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został skonstruowany wadliwie, w stopniu uniemożliwiającym określenie granic zaskarżenia. Tak wadliwie sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej, z uwagi na fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i brak możliwości samodzielnego określenia tych granic. Oznacza to dyskwalifikację takiego zarzutu. Jedynie na marginesie można jeszcze zauważyć, że cała zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja, odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadza się w istocie do ogólnego wskazania na niespełnienie celów pomocy społecznej. Oczywistym jest jednak, że realizacja tych celów następuje na warunkach określonych w przepisach ups, zaś z samego faktu, że skarżąca kasacyjnie znajduje się w niedostatku nie można wyprowadzać wniosku co do niespełnienia w sprawie celów pomocy społecznej. Niezrealizowanie celów zakreślonych w przepisach ups nie może również stanowić samoistnego zarzutu, jako że przepisy określające te cele mają charakter norm programowych, wskazując kierunki działania organów dla realizacji celów wyznaczonych ustawą, nie stanowią natomiast samoistnego źródła nabycia prawa przez stronę. Z niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że przekracza ona kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. W takiej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć art. 41 ust. 1 ups, zgodnie z którym osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy – w szczególnie uzasadnionym przypadku. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w przepisach ups. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że tego rodzaju przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 41 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, także specjalnego zasiłku celowego, ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej nie jest zatem w żadnym przypadku zobligowany do przyznania tego świadczenia. Rola sądu w przypadku kontroli decyzji o charakterze uznaniowym ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Organy obu instancji wyjaśniły, dlaczego tego rodzaju przypadek nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co następnie zaakceptował Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej nie przytoczono natomiast jakiegokolwiek argumentu mającego przemawiać za odmienną oceną tej okoliczności. W szczególności w żadnym miejscu nie podjęto nawet próby wykazania, że sytuacja skarżącej kasacyjnie ma charakter wyjątkowy na tle innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa.