I OSK 2345/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej R.K. – F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 259/14 w sprawie ze skargi R.K. – F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 259/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.K. - F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z [...] września 2006 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił dla R.K. warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zjazdu publicznego z ul. K. , przewidzianego do realizacji na działkach nr ewid. [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...] w D. przy ul. K. i ul. G. . Podaniem z [...] czerwca 2012 r. R.K. , powołując się na ustalenia ww. decyzji, zwrócił się do zarządcy dróg powiatowych – zarządu Powiatu [...] o "uzgodnienie" projektu zjazdu, dołączając do niego dokumentację projektową. W toku postępowania kilkakrotnie organizowano spotkanie Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie ustalenia warunków zjazdu. Ponadto, postanowieniem z [...] września 2012 r. zarządca wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie poprzez usunięcie projektowanego wyjazdu z działki nr [...], który nie spełniał wymagań § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) – dalej: rozporządzenie z 2 marca 1999 r. Następnie decyzją z [...] października 2012 r. zarządca odmówił wydania zezwolenia na budowę zjazdu. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją SKO w Rzeszowie z [...] grudnia 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga R.K. na ostatnio wymienioną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 109/13, od którego nie wniesiono skargi kasacyjnej. W dalszym toku postępowania decyzją z [...] lipca 2013 r. zarządca ponownie odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zezwolenia, jednak również i ta decyzja została uchylona przez SKO w Rzeszowie decyzją z [...] września 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne zostało podpisane niezgodnie z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] listopada 2013 r. zarządca odmówił R.K. wydania zezwolenia na budowę zjazdu o parametrach zjazdu publicznego wraz z pasem wyłączenia z ruchu z ul. K. dz. nr [...] na działkę nr [...] obręb 1 w D., powołując w podstawie prawnej art. 104 k.p.a., art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), § 55 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Organ I instancji podał, że dołączona do wniosku dokumentacja projektowa była niekompletna, a przedłożony zmieniony projekt nie uwzględniał wskazań Zarządu Dróg Powiatowych w D. (dalej: ZDP w D.). Wobec tego postanowieniem z [...] września 2012 r. wezwano wnioskodawcę do likwidacji wyjazdu z działki nr [...] obr. [...] na ul. K. w projektowanym zjeździe publicznym w obrębie zarezerwowanego terenu dla wydzielonego prawoskrętu z ul. K. na ul. G. Stosownie bowiem do § 77 i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Ponieważ projektowany zjazd wymagań tych nie spełnił, jako że jego lokalizację zaplanowano w odległości 11,80 m – licząc od początku wyłukowania skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, a przewidziana lokalizacja pokrywa się również z obszarem zarezerwowanym dla budowy dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnej z ul. K. w ul. G. , odmówiono wydania zezwolenia na jego budowę. O negatywnym oddziaływaniu zjazdu wypowiedziała się również Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Istniejąca na działce nr ewid. [...] stacja paliw jest jednak skomunikowana z drogą publiczną zjazdem publicznym, pełniącym rolę wjazdu i wyjazdu od strony ul. G. , i nie ma potrzeby dla zapewnienia jej funkcjonowania dodatkowego zjazdu. Ponadto, przewiduje się wzrost natężenia ruchu na ul. K. , jako że będzie ona stanowiła drogę dojazdową do zjazdu na budowanej autostradzie A4. Po rozpatrzeniu odwołania R.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl zaś ust. 4, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jak wynika z § 77 i § 78 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, czyli wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Mając na względzie powyższe, a także w pełni podzielone ustalenia faktyczne organu I instancji, uznano że planowany zjazd nie spełnia opisanych wymagań, a podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie umotywowane. Z decyzją tą nie zgodził się R.K. , wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 61, 104 i 107 Kpa oraz art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, Dyrektor ZDP w D. nie posiadał upoważnienia do wydania decyzji w zastępstwie zarządu Powiatu D.. Ponadto, nie ustalono prawidłowo przedmiotu sprawy, ponieważ wnioskował on o "uzgodnienie projektu zjazdu i zgodę na dysponowanie nieruchomością", a nie o wydanie pozwolenia na jego budowę. Organy pominęły również posiadaną przez niego decyzję o warunkach zabudowy, w której badano zagadnienie bezpieczeństwa przedmiotowego zjazdu, a która była uzgadniana z zarządcą drogi. Dodatkowo, w 2004 r. Burmistrz Miasta D. uzależnił budowę stacji paliw od realizacji pasa włączenia wraz ze zjazdem z i na ul. K. , a zgodę na jego budowę uzyskano w decyzji z [...] lipca 2004 r., co ma świadczyć o nierównym traktowaniu zainteresowanych podmiotów. Przedmiotowy zjazd był przewidziany do realizacji wraz z budowaną stacją paliw, tyle że z uwagi na brak środków realizacja inwestycji w tej części opóźniła się. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu żądanie strony oparte było na dyspozycji art. 29 ustawy o drogach publicznych i zostało rozpatrzone w tym trybie, a w niniejszym postępowaniu nie znajdowały zastosowania przepisy prawa budowlanego i o zagospodarowaniu przestrzennym. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 maja 2014 r., II SA/Rz 259/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 29 ust. 1, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (ust. 3). W myśl jednak ust. 4, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki takie określono w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r. W niniejszej sprawie R.K. ubiegał się o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego do prowadzonej przez siebie stacji paliw na działce nr [...], a ściślej – zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przekonaniu Sądu I instancji, mając na względzie zarzut skargi, organy właściwie oceniły i zidentyfikowały przedmiot żądania strony, przeto zarzut wyjścia poza granice wniosku jest niezasadny. Analiza dotychczasowego przebiegu postępowania wskazała, że zamiarem inwestora było uzyskanie zezwolenia od właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a nie "uzgodnienie projektu zjazdu i zgoda na dysponowanie nieruchomością" w trybie art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego jednoznacznie wymagają przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu uzyskania zezwolenia (pozwolenia) właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a nie tylko uzgodnienia z nim projektu takiego zjazdu. Uzgodnienie to następuje dopiero w fazie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Natomiast w myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora m.in. wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń. Do nich zaś zaliczają się przepisy ustawy o drogach publicznych. Inwestor nie mógł zatem domagać się od ZDP w D., do którego skierował podanie z dnia [...] czerwca 2012 r., wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, lecz zezwolenia na lokalizację zjazdu. Według zamiaru inwestora, zjazd ten miał obejmować zarówno wjazd na nieruchomość jak i wyjazd z niej – od strony ul. K. . Powodem, dla którego odmówiono wydania zezwolenia było natomiast ustalenie, że wyjazd na drogę został usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, ponieważ miałby zostać wybudowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic K. i G. , na którym znajdują się sygnalizacja świetlna i przejścia dla pieszych, a ponadto na odcinku, na którym planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu. Od strony formalnej organy miały zatem podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia o treści poddanej kontroli Sądu. W tych okolicznościach ocenić zatem należało, czy zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego zebrano i oceniono niezbędny materiał dowodowym, w tym w zakresie wskazanym w wyroku z 4 kwietnia 2013 r. II SA/Rz 109/13. Analiza akt wykazała, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i zweryfikowały go zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów. Swoje stanowisko wyraziły zaś w uzasadnieniu decyzji, spełniając wymagania określone w art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W aktach sprawy, poza dokumentacją przedłożoną przez inwestora obrazującą i opisującą planowaną inwestycję, znajduje się m.in. mapa sytuacyjna terenu wokół inwestycji, w tym z zaznaczonym wjazdem na działkę inwestora od ul. G. i wynikami analizy natężenia ruchu. Dokumenty te ujawniają odległości projektowanego zjazdu (wjazdu i wyjazdu) do stacji paliw od skrzyżowania ulic K. i G. oraz przejścia dla pieszych. Z uwagi na brak szczegółowych uregulowań, obowiązująca na tych ulicach prędkość odpowiada określonej w przepisach Prawa o ruchu drogowym dla terenu zabudowanego. Wnioski, na wywiedzenie których pozwalał materiał dowodowy wskazują, że istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej przedmiotowego zezwolenia, mając na względzie dyspozycję art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga również, że o negatywnym oddziaływaniu zjazdu wypowiedziała się również Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Ponadto, inwestor był wzywany do zmiany projektu poprzez rezygnację z planowanego wyjazdu, poprzestając tym samym tylko na wjeździe na działkę stacji paliw, jednak modyfikacji takich nie dokonał. W świetle powyższego organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności sprawy i w ich świetle miały podstawę odmówić wydania żądanego przez skarżącego zezwolenia. Nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ponieważ ustalenie okoliczności, o których mowa w § 113 ust. 7 rozporządzenia, wręcz zobowiązywało do wydania negatywnej dla inwestora decyzji. Zarządca drogi obowiązany jest przy wydawaniu decyzji kierować się w szczególności zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, co też uczynił. W niniejszej sprawie wyjazd przez projektowany zjazd miałby bowiem odbywać się bezpośrednio przed skrzyżowaniem. Dodatkowo, na terenie tym planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu relacji prawoskrętnej, który pokrywałby się z tym wyjazdem. Wprawdzie przyszły zamiar inwestycyjny zarządcy drogi nie został wymieniony w § 113 ust. 7 rozporządzenia, jednak katalog ten ma charakter przykładowy i wespół z innymi przesłankami może stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia. Przewiduje się też wzrost natężenia ruchu, ponieważ ul. K. stanowić będzie drogę dojazdową do budowanej w pobliżu autostrady A4. Podkreślenia również wymaga, że fakt bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa z możliwością ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Organy odpowiednio wyważyły interes inwestora i interes społeczny wymagający zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, przez co w granicach dopuszczalnych przez prawo doszło do ograniczenia przysługującego inwestorowi do przedmiotowej nieruchomości prawa rzeczowego. Należy jeszcze odnieść się do posiadanej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta D. z [...] września 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zjazdu publicznego z ul. K. . Wskazać należy, co zresztą miało już miejsce w wyroku z 4 kwietnia 2013 r., że niniejsze postępowanie prowadzone przez właściwego zarządcę drogi jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od powyższego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest wiążąca dla zarządcy drogi, a postępowania te nie są wobec siebie konkurencyjne. Z tego też powodu organy nie mogły naruszyć art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisów tych nie stosowały i nie miały obowiązku zastosować. Skarżący zarzucił też, że decyzja organu I instancji została podpisana niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Dla oceny tego zarzutu konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do uregulowań ustawy o drogach publicznych. Otóż, w myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy, omawiane zezwolenie wydaje zarządca drogi. W przypadku dróg powiatowych funkcję tę pełni zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1). W myśl natomiast art. 21 ust. 1a ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. To zaś oznacza, że upoważnienie do wydania decyzji powinno pochodzić od zarządcy drogi, a nie starosty powiatu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten nie znajdował bowiem w niniejszej sprawie zastosowania, więc jego naruszenie nie było możliwe. Natomiast upoważnienie od zarządu Powiatu [...] dla dyrektora ZDP w D. znajduje się w aktach sprawy organu I instancji. Sąd Wojewódzki nie stwierdził też naruszenia art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zastosowane przez organ przesłanki wydania decyzji były obiektywne, sprawdzalne i znajdują oparcie w obowiązującym prawie. Ograniczenie prawa własności nastąpiło w granicach dopuszczalnych ustawowo, a decyzja o warunkach zabudowy nie stanowiła ekspektatywy czy gwarancji uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 maja 2014 r., II SA/Rz 259/14, wniósł R.K. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie: a) art. 29 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta D. z [...] września 2006 r. nie była ustaleniem lokalizacji zjazdu, podczas gdy w istocie była takim ustaleniem i że postępowania określone w art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są wobec siebie konkurencyjne, b) art. 29 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne założenie, że w toku postępowania przed organem I instancji, zakończonym decyzją Dyrektora ZDP w D. z [...] listopada 2013 r. zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie o żądaniu inwestora, aczkolwiek inwestor nie wnosił o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu, c) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. K. na działkę [...] stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, pomimo, że istnienie dodatkowego zjazdu z działki nr [...] upłynniłoby ruch drogowy i zniwelowało występowanie kolizji drogowych, wpływając tym samym na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym; 2. przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie po pierwsze naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, po drugie naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz nie dostrzeżenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem właściwości i że kwestia została uprzednio już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, a także naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu, wydawanym w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a elementy te zawierała już decyzja Burmistrza Miasta D. z [...] września 2006 r., będącego wówczas zarządcą drogi w oparciu o zawarte z Powiatem D. porozumienie z [...] kwietnia 2006 r. W pkt. 2 w/w decyzji znalazł się zapis, że projekt zjazdu należy uzgodnić ze służbami Zarządcy drogi. W związku z powyższym inwestor – będąc przeświadczony, że uzyskał już powołaną decyzją zezwolenie na lokalizację – wystąpił do organu I instancji o uzgodnienie projektu zjazdu i zgodę na dysponowanie nieruchomością przed rozpoczęciem prac budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania z jednej strony były wprowadzane poprawki do projektu, co pośrednio pozwala na przyjęcie, że organ ten uznał, że zezwolenie na lokalizację już wydano, z drugiej zaś rozstrzygnięto o odmowie wydania zezwolenia na budowę zjazdu, tj. sprzecznie z żądaniem inwestora, a ponadto decyzję swą organ uzasadniał zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, powołując się na art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 77 i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt. 1 i pkt. 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co z kolei nasuwa stwierdzenie, że decyzja w istocie rozstrzygała o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację. Sąd I instancji nie tylko dokonał własnej, błędnej wykładni prawa materialnego, o czym była mowa powyżej, ale i nie zwrócił uwagi na złamanie zasady zaufania obywateli do organów państwa z uwagi na zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata i na tle tego samego stanu faktycznego, nie dopatrzył się też nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czy też z uwagi na to, że kwestia ta była już uprzednio rozstrzygnięta (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu została wydana bowiem przez organ nie posiadający do tego upoważnienia i dotyczyła w istocie kwestii rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...] września 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, muszą one być rozpatrzone łącznie. Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie wzajemnego stosunku decyzji Burmistrza Miasta D. z [...] września 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego na działkach nr [...] i nr [...] położonych w D. przy ul. K. oraz zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu – o jakim mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) – o odmowie którego rozstrzygała kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja SKO z [...] grudnia 2013 r. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu, wydawanym w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a elementy te zawierała już decyzja Burmistrza Miasta D. z [...] września 2006 r. Dlatego też, jego zdaniem, decyzja z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu dotyczyła w istocie kwestii rozstrzygniętej już decyzją z [...] września 2006 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić. Problem powyższy był już wielokrotnie rozstrzygany w orzecznictwie. Z tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2009 r., II OSK 1722/07, wynika, że "Skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)" (ONSAiWSA 2010/3/49). Jak wyjaśniono dalej w tym wyroku, art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Kwestia ta podobnie została ujęta w kilku innych orzeczeniach (zob. wyrok NSA z 12.09.2012 r., II OSK 915/11, baza orzeczeń; wyrok NSA z 14.02.2014 r., II OSK 2223/12, LEX nr 1569032). O ile więc o lokalizacji zjazdu (rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze – art. 4 pkt 8 u.d.p.) nie powinna rozstrzygać decyzja o warunkach zabudowy (to zagadnienie nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy), o tyle do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu niezbędna jest decyzja wydana przez zarządcę drogi, w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Potwierdza to ust. 3 art. 29, z którego wynika, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę oraz uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Treść tych przepisów koresponduje z art. 32 ust. 3 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, z których wynika, jakie dokumenty i uzgodnienia przewidziane w przepisach szczególnych wymagane są przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Jeśli jednak – jak w tej sprawie – decyzja o warunkach zabudowy została wydana, to pamiętać należy, że "W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy szczególne regulujące kwestie lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu nie mogą być podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie, na podstawie szczególnego unormowania, jakim jest przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, uprawnionym do wydania wiążącej decyzji jest zarządca drogi w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. (...) Z powyższego wynika jednak, że możliwa będzie sytuacja, w której mimo pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi wyda decyzję negatywną, uniemożliwiającą uzyskanie pozwolenia na budowę" (zob. wyrok NSA z 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389, którego przytoczona teza, jak się wydaje, zachowała aktualność także pod rządami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dodać do tego należy, że poza tym, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się tych samych parametrów technicznych, które są zastrzeżone dla decyzji o zezwoleniu na lokalizację lub przebudowę zjazdu (uzgodnienie, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie odbywa się bowiem w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p., a ust. 4 tego ostatniego przepisu przewiduje wprost możliwość odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne), to także z procesowego punktu widzenia nie można uznać, że mamy tu do czynienia z tożsamością spraw administracyjnych, z uwagi na kompetencje różnych organów administracji i inną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Za nieusprawiedliwione uznać należy więc zarzuty o dwukrotnym (i to odmiennym) rozstrzygnięciu przez organy tej samej sprawy administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wyjaśnić też należy, że przed uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie jest możliwe ani uzgodnienie z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu (to należy uczynić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, o które skarżący kasacyjnie dotychczas nie wystąpił), ani uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie, o którym mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych, a nie decyzja o warunkach zabudowy, jest więc dopiero punktem wyjścia do innych działań (co wyjaśniono wyżej), dlatego też nie można uznać za uzasadniony zarzutu skargi kasacyjnej o niewłaściwym odczytaniu żądania wnioskodawcy postępowania przez organy administracji. W szczególności nie można uznać, że decyzja o warunkach zabudowy upoważniała do wystąpienia o uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu, ani do uzyskania zgody na prowadzenie robót w pasie drogowym. Zarzut niewłaściwego odczytanie żądania skarżący kasacyjnie wiąże ponadto tylko z przepisem prawa materialnego (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), co już samo w sobie, bez powiązania z odpowiednimi przepisami k.p.a. i p.p.s.a., nie mogłoby odnieść spodziewanego skutku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji właściwie ocenił także zastosowanie przez organy art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z powołanego przepisu, ponieważ ustalenie okoliczności, o których mowa w § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., wręcz zobowiązywało do wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W niniejszej sprawie projektowany wyjazd z działki skarżącego kasacyjnie usytuowany miałby być bezpośrednio przed skrzyżowaniem. Ponadto, na terenie tym planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu relacji prawoskrętnej, który pokrywałby się z tym wyjazdem. Wykluczone jest natomiast istnienie wyjazdu na odcinku dodatkowego pasa ruchu, w świetle § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., bez względu na to, kto byłby inwestorem tego dodatkowego pasa ruchu. Przewiduje się też wzrost natężenia ruchu, ponieważ ul. K. stanowić będzie drogę dojazdową do budowanej w pobliżu autostrady A4. Zarządca drogi obowiązany jest przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu kierować się w szczególności zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, co też uczynił, zważywszy na argumenty podane wyżej. Natomiast zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. nie został w ogóle uzasadniony, dlatego Naczelny Sad Administracyjny nie może się do niego odnieść. Biorąc to wszystko pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sad I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przy orzekaniu nie wyszedł poza granice sprawy, ani też nie istniały powody do zastosowania przez ten sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co wyjaśniono już wyżej. Nie istniały też powody do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji z innych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W tych okolicznościach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.