I OSK 2521/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 395/24 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr SKO/PA/431/754/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od E. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 września 2024 r. o sygn. akt II SA/Sz 395/24 po rozpoznaniu skargi E.S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr SKO/PA/431/754/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r., nr OPS.5211.00053.SP.02.2024 Burmistrz I., odmówił przyznania E.S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") , prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem A.S. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazano, iż Skarżąca do dnia 31 grudnia 2023 r. pobierała emeryturę. Po rozpoznaniu odwołania Strony, decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr SKO/PA/431/754/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze Szczecinie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że od dnia 1 stycznia 2024 r. obowiązywać zaczęły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym brzmieniu, dotyczące warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które to zmiany wprowadzone zostały ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca dał zatem pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych. SKO zaznaczyło, że ustalając chwilę powstania prawa do świadczenia, o jakiej mowa w ww. przepisie, trzeba uwzględnić treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Aby zatem możliwe było w danej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy powinno istnieć w momencie złożenia wniosku o to świadczenie, lub też powstać do dnia 31 grudnia 2023 r. Kolegium zwróciło uwagę, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Strona jest uprawniona do emerytury. W aktach sprawy znajduje się pismo z ZUS-u Oddział w S. z dnia 22 stycznia 2024 r., z którego wynika, że po rozpatrzeniu wniosku strony wstrzymano wypłatę jej emerytury od dnia 1 lutego 2024 r. Zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. strona posiadała prawo do emerytury i pobierała ją. Kolegium przywołało następnie treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu i wskazało, że zgodnie z powołanymi przepisami, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy spełniać przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ww. ustawy. SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka negatywna wymieniona w cytowanym wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną posiada prawo do emerytury, na dzień 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, niemożliwe jest jednoczesne pobieranie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Strona była uprawniona do emerytury na dzień 31 grudnia 2023 r. i pobierała ją. Zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie spełniała wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, w świetle obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. przepisów, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Strony w związku z opieką nad mężem, nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Z tego też powodu przedmiotowa sprawa winna być rozpatrzona na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18-tego roku życia. A.S. w momencie złożenia wniosku, był osobą pełnoletnią, zatem Stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na męża, także w świetle obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. przepisów. Pismem z dnia 20 maja 2024 r. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując, że dokonała wyboru świadczenia, gdyż w dniu 27 grudnia 2023 r. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wniosek o zawieszenie przyznanej jej emerytury. ZUS zawiesił emeryturę skarżącej dopiero z dniem 1 lutego 2024 r., ale to już nie było zależne do Strony. Mimo to świadczenie nie zostało Skarżącej przyznane, ani nie orzeczono, że powinna je otrzymywać od 1 lutego 2024 r., tj. od dnia zawieszenia emerytury przez ZUS. Dlatego, zdaniem strony jej skarga na decyzję Kolegium jest uzasadniona, ponieważ, organ ten nieprawidłowo i niezbyt wnikliwie rozpoznał jej wniosek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "Sąd I instancji" lub "WSA") przytoczył treść art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024r zauważając, iż od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie w związku z opieką na osobami niepełnoletnimi. Sąd I instancji wskazał przy tym, że ustawodawca wprowadzając opisaną zmianę, rozstrzygnął jednocześnie w art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym (u.ś.w.), że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). WSA dostrzegł, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został 22 grudnia 2023 r., natomiast istnienie negatywnej przesłanki w postaci braku zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury na dzień 31 grudnia 2023 r. organy orzekające w sprawie stwierdziły dopiero w styczniu i kwietniu 2024 r., czyli po zmianie stanu prawnego. W aktach sprawy znajduje się pismo z ZUS-u Oddział w S. z dnia 22 stycznia 2024 r., z którego wynika, że po rozpatrzeniu wniosku strony, złożonego w dniu 27 grudnia 2023 r., wstrzymano wypłatę jej emerytury od dnia 1 lutego 2024 r. Zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. strona posiadała prawo do emerytury i pobierała ją. Sąd I instancji zauważył, że z utrwalonego orzecznictwa sądowego, wypracowanego na kanwie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. wynika, że prawidłowa wykładnia tego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem WSA w kontekście wskazanych powyżej regulacji prawnych, jednolitego orzecznictwa sądowego oraz stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie sposób podzielić wyrażonego przez Kolegium poglądu, że w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie zawiesiła prawa do pobierania emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r., to nawet w przypadku gdyby w sprawie była spełniona przesłanka istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem, Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym wynika, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu sprzed stycznia 2024 r. stosuje się w sytuacji, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r. Należy zatem rozważyć, jak należy rozumieć normatywny zwrot "prawo powstało". Niewątpliwie decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter konstytutywny, to znaczy rozstrzyga o udzieleniu uprawnienia w postaci "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez określenie jego wysokości i okresu, w którym ma być wypłacane. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (brzmienie sprzed stycznia 2024 r.) prawo do świadczenia ustalane jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także datę, od której się je ustala. Z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w u.ś.r. przesłanek negatywnych. Innymi słowy, powstanie prawa do świadczenia powstanie w momencie wypełnienia hipotezy normy z art. 17 u.ś.r. w dacie jej obowiązywania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zmierza bowiem jedynie do weryfikacji występowania przesłanek nakazujących organowi ustalenie świadczenia, o które wnioskodawca wnosi na podstawie przysługującego mu prawa wynikającego z ustawy. W toku takiego postępowania organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy celem weryfikacji, czy istniało - najdalej na dzień 31 grudnia 2023 r., prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego i czy w konsekwencji możliwa jest jego realizacja poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W ocenie WSA przesłankę konieczności zawieszenia prawa do emerytury traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem z mocy prawa, natomiast jego realizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której organ konkretyzuje przyznane ustawą uprawnienie. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego zamiast emerytury jest zatem niezbędny jedynie do wydania decyzji realizującej przyznane przez prawo uprawnienie. W konsekwencji, w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne – w przypadku, gdy spełnione są inne przesłanki jego ustalenia, zawieszenie pobierania emerytury do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie będzie przyznane. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób jednocześnie zaakceptować, aby w demokratycznym państwie prawa strona postępowania miała ponosić negatywne konsekwencje sposobu prowadzenia postępowania w sprawie np. związane z długością prowadzenia postępowania. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd prowadziłby do stanu nierówności wobec prawa, polegającej na rozróżnieniu sytuacji prawnej obywateli ze względu na niezależne od nich działania organu administracji publicznej, polegające na uniemożliwieniu wyboru świadczenia jedynie ze względu na czas prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego. Skoro zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zmieniły się od 1 stycznia 2024 r., to w ocenie Sądu, nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby uniemożliwiać osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało (powstało) do końca 2023 r. realizację tego uprawnienia jedynie z powodu sposobu i długości prowadzonego przez organy postępowania w sprawie. Taka praktyka rażąco narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym nakazuje stosować normy prawne obowiązujące do 31 grudnia 2023 r., w każdej sprawie, w której wniosek o przyznanie świadczenia złożono przed tą datą, a wnioskodawca w tym czasie spełniał ustawowe przesłanki powstania przedmiotowego prawa. Jednocześnie przepis ten nie wyklucza ustalenia początku wypłaty świadczenia po 31 grudnia 2023 r. w przypadku zawieszenia prawa do emerytury po tym okresie, ponieważ jego treść nie odnosi się do przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest konieczność dokonania wyboru (zawieszenia) jednego z przysługujących wnioskodawcy świadczeń. Sąd ten uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie z powodu braku zawieszenia przez Skarżącą emerytury przed końcem 2023 r., w sytuacji gdy, jak wynika z akt sprawy, wniosek, który należy traktować jako oświadczenie woli o zawieszenie prawa do emerytury został złożony w ZUS w dniu 27 grudnia 2023 r. W konsekwencji uznać należy, że Kolegium powinno było odnieść się do przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Tymczasem Kolegium błędnie zaniechało zbadania tej przesłanki z uwagi na stanowisko, że po 31 grudnia 2023 r., nawet przy jej pozytywnym występowaniu, nie jest możliwe ustalenie wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na względzie, WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust, 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2024 r. poz., 1429, z późn. zm. - "u.ś.w.") w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm. –"u.ś.r.") w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.: a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, - że wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przesłanka nie stanowi negatywnej przesłanki "powstania prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, w konsekwencji późniejsze niż data 31 grudnia 2023 r. zawieszenia prawa do emerytury przez osobę sprawującą opiekę stanowi jedynie przesłankę "ustalenia prawa"; - że istnienie do dnia 31 grudnia 2023 r. przeszkody w postaci ustalonego dla opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej prawa do emerytury (i realizowanego prawa do świadczenia emerytalnego), nie jest przesłanką negatywna "powstania prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz jedynie przesłanką warunkującą "ustalenia prawa do świadczenia"; - że istnienie przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie dla ustalenia, że doszło do "powstania prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego; - że dla "powstania prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego przed datą 31 grudnia 2023 r. i zastosowania przepisów u.ś.r. obowiązujących przed 1 stycznia 2024 r. wystarczające jest wypełnienie przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a istnienie przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie ma znaczenia dla "powstania prawa", w sytuacji, gdy ustawodawca zarówno w ust. 1 jak i ust. 5 art. 17 u.ś.r. posługuje się zwrotem świadczenie pielęgnacyjne "przysługuje"/"nie przysługuje"; b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, który zawiesił prawo do pobierania emerytury po dniu 31 grudnia 2023 r., a w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w następnych miesiącach pobierał świadczenie emerytalne (spełniał negatywną przesłankę przysługiwania świadczenia wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), w sytuacji, gdy zaistnienie wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. negatywnej przesłanki powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie dawały podstaw do zastosowania przepisów u.ś.r. w brzemieniu przed 1 stycznia 2024 r., w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w., gdyż do powstania prawa do świadczenia konieczne jest zaistnienie przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i brak przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r., w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odpadnięcie negatywnej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. po dniu 31 grudnia 2023 r. ( w postaci faktycznego zawieszenia prawa do pobierania świadczenia emerytalnego od dnia 1 lutego 2024r.), umożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2024 r. W oparciu o sformułowane zarzuty SKO wniosło o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ze wskazaniem ich wysokości w sentencji lub uzasadnieniu. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., pełnomocnik Kolegium oświadczył, że zrzeka się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono, iż wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Niesłusznie bowiem uznał, że prawo E.S. do świadczenia pielęgnacyjnego powstało w momencie złożenia przez nią wniosku do ZUS-u o zawieszenie wypłaty emerytury (a więc przed końcem 2023 r.). Stwierdził także, że przesłankę konieczności zawieszenia prawa do emerytury traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 61 ust. 1 u.ś.w. wynika, że w niniejszym przypadku ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych. Niewątpliwie zaś ustalając chwilę powstania prawa do świadczenia, o jakiej mowa we wskazanym przepisie, trzeba uwzględnić treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., z którego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Aby zatem możliwe było w danej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.), prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni powinno istnieć w momencie złożenia przez nią wniosku o to świadczenie, lub też powstać do dnia 31 grudnia 2023 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w dniu złożenia przez E.S. wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (22 grudnia 2023 r.), była ona uprawniona do emerytury i pobierała ją. Spełniona zatem była przesłanka negatywna uniemożliwiająca powstanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a). Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała mocy wstecznej - od daty złożenia wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego, lecz wywołała skutek na przyszłość, w postaci zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego. Skutkowało to dopiero z dniem 1 lutego 2024 r. odpadnięciem negatywnej przesłanki "przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Zgodzić się należy z Sądem, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także z tym, że z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią wszystkie pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie nie będzie istnieć żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 u.ś.r. Podkreślenia jednak wymaga, że jedną z tych przesłanek negatywnych, które powodują, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może powstać, jest istnienie prawa do emerytury (pobieranie jej). Samo złożenie wniosku przez stronę w przedmiotowej sprawie o wstrzymanie wypłaty emerytury nie spowodowało wstrzymania jej wypłaty i tym samym powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki bowiem istnieje prawo do emerytury (jej pobierania) nie może powstać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nie istnieją podstawy do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało, że zarówno w ust. 1 jak i ust. 5 art. 17 u.ś.r. ustawodawca posługuje się pojęciem świadczenie pielęgnacyjne "przysługuje"/ "nie przysługuje" Zaskarżonym wyrokiem WSA z jednej strony prawidłowo wskazał, że z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w u.ś.r. przesłanek negatywnych. Jednak błędnie przyjął, że przesłanka konieczności zawieszenia prawa do emerytury stanowi przesłankę ustalenia prawa w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś powstania prawa do świadczenia, w konsekwencji przyjął, że możliwe jest przyznanie świadczenia- na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2024 r. - opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, który pobierał świadczenie emerytalne po dniu 1 stycznia 2024 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Zgodnie z kolei z art. 182 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie SKO zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (u.ś.w.) w zw z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 lipca listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie pobieranie przez Stronę emerytury w dniu 31 grudnia 2023 r. nie stanowiło okoliczności uniemożliwiającej jej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty te okazały się zasadne. W wyniku zmian legislacyjnych z dniem 1 stycznia 2024 r., tj. w toku postępowania administracyjnego, doszło do zmiany brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowiącego podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Od dnia 1 stycznia 2024 r., na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4 lit. a u.ś.w., art. 17 ust. 1 u.ś.r. otrzymał następujące brzmienie: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zmiana, jaka nastąpiła w wyniku nowelizacji ww. przepisu względem poprzedniego stanu prawnego oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawny członek rodziny jest osobą, która ukończyła 18 rok życia. Osoby te od 1 stycznia 2024 r. zostały objęte nową formą wsparcia ze strony Państwa w postaci świadczenia wspierającego, którego celem jest udzielanie osobom niepełnosprawnym mającym potrzebę pomocy, służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób. Odnotować jednakże należy, że stosownie do postanowień z art. 63 ust. 1 u.ś.r. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 [tj. ustawie o świadczeniach rodzinnych] w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych regulacji wynika zatem, że warunkiem stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej u.ś.w. jest ustalenie, że prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r. A contrario, przepisy dotychczas regulujące przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. przepisy u.ś.r.) nie znajdą zastosowania w przypadku, gdy na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego zwrot "prawo powstało" należy w kontekście omawianego art. 63 ust. 1 u.ś.w. rozumieć w ten sposób, że do dnia 31 grudnia 2023r. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Zatem regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 umożliwia przyznanie świadczenia na dotychczasowych zasadach tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "W sprawach o świadczenie(...), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023r. nie jest bowiem tożsame z często w takich przypadkach stosowanym sformułowaniem "w sprawach wszczętych, a niezakończonych do dnia..." (tak też NSA w wyroku z 15 października 2025 r. o sygn. akt I OSK 1977/24 - dostępny na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Samo złożenie wniosku przed dniem zmiany stanu prawnego, nie jest w przypadku spraw o świadczenie pielęgnacyjne warunkiem wystarczającym, aby sprawa mogła być po dniu 31 grudnia 2023 r. rozpatrywana przez właściwy organ z uwzględnieniem wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Konieczne jest bowiem, aby do tego dnia spełnione zostały wszystkie warunki ( przesłanki) do przyznania tego świadczenia. Sąd I instancji przyjął, iż zawieszenie prawa do emerytury jest jedynie przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz że sam fakt posiadania prawa do emerytury w okresie do dnia 31 grudnia 2023 r. nie jest negatywną przesłankę prawa do tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. , wymieniał przesłanki, których spełnienie uprawniało do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba jednak odnotować, że spełnienie przesłanek pozytywnych wymienionych w tym przepisie nie jest wystarczające do uzyskania tego świadczenia. Obowiązujące przepisy przewidują bowiem szereg okoliczności, które uniemożliwiają bądź blokują możliwość przyznania tego świadczenia. Jedną z takich okoliczności jest wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury . Zgodnie bowiem z tym przepisem ( w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r. - jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 - dalej: "u.f.u.s."). Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta , wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też przyczyn interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit a u.ś.r. (w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.) nie pozwala na równoczesne pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji - wbrew stanowisku Sądu I instancji - okoliczność pobierania emerytury jest przesłanką (w znaczeniu negatywnym) powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie jedynie przesłanką konieczną do jego realizacji. Skoro, jak wskazano wyżej wstrzymanie wypłaty emerytury następuje od miesiąca w którym wydana została decyzja o wstrzymaniu wypłaty ( lub od następnego miesiąca jeśli wcześniejsze wstrzymanie nie było możliwe) z uwagi na zawieszenie prawa do emerytury, to dopiero z tą datą odpada negatywa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r., w przypadku wystąpienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. wymagało wydania przed tą datą decyzji organu emerytalno-rentowego o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2025 r. o sygn. akt I OSK 1909/24 , z 9 października 2025 r. o sygn. akt I OSK 1958/24 oraz z 30 października 2025 r. o sygn. akt I OSK 1989/24 - dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wyrok NSA z 1 grudnia 2025 r o sygn. akt I OSK 2343/24 - niepubl.) Skarżąca co prawda jeszcze przed dniem 31 grudnia 2023 r. złożyła wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, jednak rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało wydane dopiero 9 stycznia 2024r., a tym samym w dniu 31 grudnia 2023 r. nie spełniała wszystkich warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, a tym samym nie można uznać, iż przed tą datą nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, w świetle regulacji art. 63 ust. 1 u.ś.w. od 1 stycznia 2024r nie było możliwe stosowanie wobec Skarżącej przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym. W tym stanie rzeczy SKO dostrzegając, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 63 ust. 1. u.ś.r. słusznie zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. Na mocy tych przepisów Skarżącej nie mogło również zostać przyznane wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w brzmieniu od 1 stycznia 2024r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze względu na wiek męża skarżącej warunek z podanego przepisu nie został spełniony. Uznając zatem za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę E.S. jako niezasadną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.