I OSK 2577/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2085/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. II SA/Wa 2085/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...]oraz decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr 317 w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku podano, że A. M. po zwolnieniu ze służby w październiku 2007 r. otrzymał sześciomiesięczną odprawę. W grudniu 2007 r., w trybie art. 155 K.p.a., uchylono rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby. Wobec tego powrócił do służby, którą pełnił do [...] stycznia 2012 r., kiedy to rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji został zwolniony ze służby na własną prośbę. Podaniem z [...] maja 2014 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wypłatę odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant odmówił przyznania żądanego świadczenia, a decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy podkreślając, że odprawę można wypłacić tylko jeden raz, a skarżący otrzymał już odprawę w maksymalnej wysokości. W skardze A. M. zarzucił naruszenie przez organ art. 114 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy o Policji oraz ograniczenie się do zbadania tylko jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 115 ustawy o Policji, czyli do tzw. mnożnika, uchylając się od zbadania materii wysokości uposażenia zasadniczego. W odpowiedzi Komendant wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje uznając, że wydano je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej "P.p.s.a."). Powołując przepis art. 115 ust. 1 ustawy o Policji Sąd wskazał, że odprawa uzależniona została od dwóch elementów, tj. długości pełnienia służby oraz wysokości uposażenia zasadniczego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Oba te elementy powinny być w ocenie Sądu brane pod rozwagę zarówno przy ustalaniu odprawy, jak też – po ponownym przyjęciu do służby – przy ustalaniu odprawy uzupełniającej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że po ponownym zwolnieniu ze służby funkcjonariusza przysługuje mu tzw. odprawa uzupełniająca. Dlatego w niniejszej sprawie organ powinien zbadać, czy w stosunku do wcześniej przyznanej odprawy, uległ zmianie któryś z dwóch wskaźników, czego jednak zaniechał. W rozumieniu art. 115 ust. 1 ustawy o Policji przez określenie "ostatnio zajmowane stanowisko" rozumieć należy stanowisko piastowane bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wypłatę odprawy uzupełniającej i przy obliczeniach należy uwzględnić wynagrodzenie z nim związane. Uchybienia te w ocenie Sądu świadczyły o tym, że nie ustalono wyczerpująco stanu faktycznego sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ winien badać wysokość uposażenia otrzymywanego przez skarżącego na ostatnio zajmowanym stanowisku w stosunku do wysokości uposażenia przysługującego mu przed wcześniejszym wypłaceniem odprawy, podczas gdy w przypadku wcześniejszej wypłaty odprawy w maksymalnym 6-miesięcznym wymiarze nie może być już mowy o odprawie uzupełniającej, 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie zwalnianemu ze służby funkcjonariuszowi Policji przysługuje tylko jedna odprawa i ma ona charakter jednorazowy. Podkreśla się to tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego w stosunku do podobnego świadczenia w postaci odprawy emerytalnej lub rentowej. Odprawę uzupełniającą można przyznać, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia dana osoba posiadałaby staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Tymczasem skarżący otrzymał sześciomiesięczną odprawę za okres pełnienia służby w Policji od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] października 2007 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. M. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie na jego rzecz o kosztach postępowania. Podniósł, że nie domagał się kolejnej odprawy, lecz jej uzupełnienia. Domagał się przeliczenia odprawy przy uwzględnieniu ostatnio pobieranego uposażenia, gdyż poprzednio wzięto pod uwagę wynagrodzenie z 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2017), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące prawa procesowego, a następnie prawa materialnego. Wady uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji zakwestionowane w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa procesowego wywiedzionym z art. 141 § 4 P.p.s.a. są w tym przypadku będą pochodną oceny zarzutów prawa materialnego. Na wstępie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że skargą kasacyjną nie został zakwestionowany stan faktyczny sprawy, a spór dotyczy w istocie wykładni art. 115 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie możliwości wielokrotnego przyznawania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Przyjęty do orzekania przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości. A. M. po zwolnieniu ze służby w październiku 2007 r. otrzymał sześciomiesięczną odprawę w pełnej wysokości. Następnie po rozpatrzeniu wniosku Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 155 K.p.a. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił swój rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2007 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby. W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o rozwiązanie stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Podaniem z [...] maja 2014 r, skarżący zwrócił się o wypłatę należnej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w kwocie nie mniejszej niż 36.000 zł. Sąd pierwszej instancji, zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2085/14 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Stosownie do art. 115 ust. 1 ustawy o Policji wysokość odprawy dla policjanta w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Przepis ten wskazuje, że wysokość odprawy dla policjanta jest funkcją okresu zatrudnienia i wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Te dwa współczynniki są od siebie zależne w ten sposób, że wypłata odprawy za 6 miesięcy w wysokości otrzymywanego wynagrodzenia wyklucza wypłatę świadczenia wyrównawczego tylko z tytułu wzrostu wynagrodzenia za okres ponownego pełnienia służby. Ustawodawca w tym przepisie dopuścił instytucję wyrównania odprawy, ale w sytuacji, gdy jest ona związana z okresem służby, który uprawnia do odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia, a ponowne zatrudnienie i powoduje powstanie uprawnienia do sześciomiesięcznej odprawy. Nie jest możliwe przyznanie świadczenia wyrównawczego funkcjonariuszowi, który odebrał już odprawę w maksymalnej sześciomiesięcznej wysokości, a w wyniku kontynuowania służby domaga się jej przeliczenia w związku z otrzymywaniem wyższego uposażenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę, że Sąd pierwszej wyciągnął błędne wnioski z przytoczonej w swoim uzasadnieniu, tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13 (dostępny na str. cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wielokrotne przyznawanie odprawy oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby w pełnej wysokości, byłoby nieuzasadnionym i niesprawiedliwym przywilejem a więc, takie świadczenia powinny być wypłacane tylko raz. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby. Z tym jednak zastrzeżeniem, o ile powoduje to uzyskania uprawnienia do odprawy w maksymalnej wysokości sześciomiesięcznego uposażenia. Użyty w tej tezie zwrot "świadczenie wyrównawcze za czas pełnienia służby" należy łączyć tylko ze wzrostem związanym z wielokrotnością odprawy, aż do maksymalnej sześciomiesięcznej wysokości. Jeżeli ponowne zatrudnienie nie ma wpływu na wysokość odprawy wynikającej z okresu pełnienia służby, to sam wzrost uposażenia nie powoduje obowiązku wypłaty świadczenia wyrównawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela dotychczas prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak i emerytura - ma charakter jednorazowy (v. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał pogląd, który to pogląd prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (v. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że wyroki te zapadły w odmiennych stanach faktycznych nie powoduje, że nie jest aktualny pogląd o jednorazowym charakterze odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Za zasadny też Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie przepisy zostały naruszone, a wskazania do dalszego postępowania zostały sformułowane bardzo oględnie i nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. Stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Sądy administracyjne stosując art. 207 § 2 P.p.s.a. powinny uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przepis ten jako wprowadzający wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Dlatego też niedopuszczalne byłoby obciążanie zwrotem kosztów postępowania strony wygrywającej na rzecz strony przegrywającej w sytuacji, gdy z mocy art. 239 § 1 lit. d) P.p.s.a. skarżący nie miał obowiązku ponoszenia kosztów.