I OSK 2772/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 74/18 w sprawie ze skarg A.D., Z. Ś., B. R., T. R. oraz E. R. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A.D., Z. Ś., B. R., T. R. oraz E. R. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 74/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg: A.D., Z. Ś., B. R., T. R. oraz E. R. i Miasta Stołecznego Warszawy – stwierdził nieważność decyzji Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej i umarzającej postepowanie administracyjne. W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że po rozpoznaniu wniosku A. K. z dnia 30 grudnia 1946 r., decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na rzecz: A.D., E. R., Z.Ś., B.R., T.R., w stosownych udziałach, prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...]m2, położonego w [...] przy [...], a oznaczonego jako działki nr: [...] z obrębu [...] (dawniej: ul. [...], nr hip. [...]). Na skutek jednak kontroli tej decyzji Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]uchyliła ją i umorzyła postępowanie przed Prezydentem m. st. Warszawy. Zdaniem Komisji bowiem Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał merytorycznie wniosek dekretowy z dnia 30 grudnia 1946 r., pomimo jego wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie na skutek nieusunięcia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie a co miało miejsce w listopadzie 1950 r. Takie działanie Komisja uznała za rażące naruszenie przepisów zawartych w: art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem" oraz art. 105 § 1 k.p.a.. Podstawę prawną zaś swego działania Komisja upatrywała w: art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718) – dalej zwanej "Ustawą" oraz art. 105 § 1 k.p.a. Od wyżej przedstawionej decyzji Komisji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi przez: A. D., Z. Ś., B. R. i T. R. oraz przez E.R. a także – w zakresie jedynie uzasadnienia decyzji – przez Miasto Stołeczne Warszawę (sygn. akt I SA/Wa 192/18). Skarżący A. D., Z. Ś., B. R. i T. R. zarzucili Komisji naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 105 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4 Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 28, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 86, art. 95 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 10 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 Ustawy i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 Ustawy. Ponadto twierdzili, że decyzja narusza art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. Skarżąca E.R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy oraz art. 29, art. 71 i art. 107 r.p.a. a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 81a i art. 86 k.p.a. Miasto st. Warszawa złożyło zaś – jak wyżej wspomniano - skargę jedynie w zakresie obejmującym uzasadnienie decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 i w zw. z art. 71 r.p.a. W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w piśmie z dnia 31 maja 2019 r. Komisja wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniosła, że przewodniczący Komisji Patryk Jaki uzyskał mandat europosła. Wobec tego przewodniczący Komisji jest zobowiązany, zgodnie z art. 247 § 3 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.), do złożenia oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji. Na tym stanowisku będzie wakat. Wakat na stanowisku przewodniczącego Komisji pozbawia ten organ możliwości jej reprezentacji na zewnątrz. Powyższe okoliczności doprowadziły do utraty przez Komisję zdolności procesowej, do czasu prawidłowego obsadzenia organu kolegialnego. Skutkuje to także brakiem zdolności sądowej Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Dokonując zaś oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że wydana przez Komisję decyzja z [...] listopada 2017 r. nr [...] jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z treści zaś zaskarżonej decyzji wynika, że jej podstawę prawną stanowiły art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy oraz art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem, jak zauważył Sąd - rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać Komisja w postępowaniu rozpoznawczym wymienione są wyczerpująco w art. 29 ust. 1 Ustawy. Przepis ten w pkt 2 upoważniał (w dacie orzekania) Komisję jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego). W niniejszej sprawie natomiast Komisja uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i umorzyła, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przez Prezydentem. m.st. Warszawy dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej przy [...] (dawnej ul. [...], nr hip. [...]), oznaczonego jako działki nr: [...] z obrębu [...]. Sąd Wojewódzki zauważył więc w tym miejscu, że jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym przez Prezydenta m. st. Warszawy, w którym zapadła kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja reprywatyzacyjna. Dopiero po nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, dokonanych ustawą nowelizująca z dnia 26 stycznia 2018 r., która weszła w życie w dniu 14 marca 2018 r., przepisowi art. 29 ust. 1 pkt 2 nadano następującą treść: "2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, (...)". W uzasadnieniu do projektu Ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2033) wskazano bowiem, iż dotychczasowa praktyka pokazała, że regulacja zawarta w art. 29 Ustawy była niewystarczająca. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa w postaci: art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie dawał Komisji kompetencji do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania dekretowego przed Prezydentem m.st. Warszawy. Przepis ten upoważniał Komisję jedynie do wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, tj. do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenia o merytorycznej zasadności wniosku dekretowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, że Komisja niepotrzebnie dokonywała wykładni prawa, bowiem zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, zwrot "orzeka co do istoty sprawy", jako podstawa do umorzenia postępowania przed organem I instancji jest działaniem w zaprzeczeniu do obowiązującego stanu prawnego. Aby zatem ustalić czym jest orzeczenie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy wystarczyło, zdaniem Sądu, sięgnąć do treści art. 104 § 2, art. 105, czy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie w stosunku do decyzji Komisji z dnia [...] listopada 2017 r., wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. obligujące Sąd do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd nie stwierdził też podstaw do umorzenia postępowania rozpoznawczego na skutek braku przedmiotu lub podmiotów tego postępowania (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Ponadto okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. Po pierwsze - zasadą jest rozstrzyganie spraw przez organ, a nie zastępowanie w tym organu przez sąd administracyjny. Po drugie - w niniejszej sprawie spór istniejący między skarżącymi, a organem koncentruje się na zarzucie wadliwego ustalenia przez Komisję stanu faktycznego w sprawie dekretowej. Skarżący, oprócz naruszeń prawa materialnego, zarzucali organowi istotne naruszenie przepisów procesowych, m.in. art. 16 ust. 3, art. 29 i art. 71 r.p.a oraz art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 a, art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie poczynionych przez Komisję ustaleń. Zdaniem Sądu, art. 145a § 1 p.p.s.a. może mieć natomiast zastosowanie tylko w sprawach, które nie budzą wątpliwości, co do okoliczności faktycznych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że Miasto st. Warszawa (wbrew stanowisku Komisji) miało interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Miasto st. Warszawa zostało uznane za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję. Ustawa nie zawiera bowiem własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 Ustawy. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku Komisji, zawartego w piśmie z 31 maja 2019 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż to Komisja (a nie jej przewodniczący) jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 ust. 3 Ustawy). Przewodniczącego Komisji – jak podkreślił Sąd – powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przewodniczącym Komisji jest sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 4 ust. 1 i 3 Ustawy). Samo zaś złożenie przez Przewodniczącego Komisji - Patryka Jakiego rezygnacji z tej funkcji nie jest równoznaczne z jego formalnym odwołaniem przez Prezesa Rady Ministrów. Z treści wniosku o zawieszenie postępowania nie wynikało natomiast iż dotychczasowy Przewodniczący Komisji został odwołany i okoliczność ta nie była tez w dniu 4 czerwca 2019 r. faktem powszechnie znanym. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Komisja, nosząca obecnie nazwę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: Ustawą) w zw. z art 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 Ustawy - poprzez uznanie, że uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i umorzenie postępowania dekretowego przed organem I instancji odbyło się z rażącym naruszeniem art. 29 ust 1 pkt 2 Ustawy, albowiem przepisy Ustawy nie dawały Komisji możliwości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na odwołanie przewidziane art. 38 ust 1 Ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., 2. art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 Ustawy - poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wskutek uznania przez Sąd, że zachodziły ku temu przesłanki, a co było oparte na błędnym założeniu, że Komisja naruszyła w sposób rażący przepis art. 29 ust 1 pkt 2 Ustawy poprzez uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja w drodze odwołania z art. 38 ust. 1 Ustawy uprawniona była do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawa wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 k.p.a., 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez [i] odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie polegające na zastosowaniu jej wprost na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust 1 Ustawy, brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu w tej kwestii, (ii) odstąpienie od podania podstawy prawnej postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, wydanego na skutek rozpoznania stosownego wniosku Komisji z dnia 31 maja 2019 r., 4. art 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust 1 Ustawy - poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego organu - w dacie wydawania przez Sąd wojewódzki skarżonego kasacyjnie wyroku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Komisja wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie przy tym skarżący organ wnosił o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 191 p.p.s.a. Komisja wnosiła też o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Sądu I instancji z dnia 4 czerwca 2019 r. (sygn. I SA/Wa 74/18), wydanego w wyniku rozpoznania wniosku Komisji o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a którym to postanowieniem Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że Komisja, działając w oparciu o normę art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy, zakładającą stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych powołanym na wstępie aktem, była uprawniona do wydania decyzji, w której wraz z uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej, jednocześnie wydała rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania dekretowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania prowadzonego przed Prezydentem m. st. Warszawy, było więc możliwe w drodze odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. - w tym przypadku art. 105 § 1 tej Ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie wskazywała, jakie miała uprawnienia na podstawie art. 29 ust 1 Ustawy oraz zaznaczyła, że koniecznym w tym przypadku było odwołanie się do regulacji art. 38 ust. 1 Ustawy, przewidującego, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej Ustawy. Kluczowe znaczenie przy tym miało zatem posłużenie się w art. 38 ust. 1 Ustawy słowem "odpowiednio". Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu skarżonego wyroku (s. 15) nie przedstawił zatem pełnej podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, pomijając całkowicie przepis art. 38 ust. 1 Ustawy, wymieniony wśród podstaw rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Komisja działając właśnie w oparciu o powyższą normę Ustawy, zakładającą stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych powołanym na wstępie aktem, była uprawniona do wydania decyzji, w której wraz z uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej, jednocześnie wydała rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania dekretowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania prowadzonego przed Prezydentem m. st. Warszawy, było zatem możliwe w drodze odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. - w tym przypadku art. 105 § 1 tej Ustawy. Komisja podnosiła, iż odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. podyktowane jest koniecznością "dopasowania" norm zawartych w danym akcie prawnym do odrębności postępowania regulowanego aktem odsyłającym (w tym przypadku ustawą). Interpretacja art. 38 ust. 1 Ustawy prowadzi do wniosku, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio oznacza, że stosujemy je tylko wtedy, gdy ustawa nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Zastosowanie przepisów k.p.a. będzie zatem dopuszczalne w obszarach, które nie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie i tylko w takim zakresie oraz w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować regulacje Ustawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Komisja wskazała, że uchybienie powyższej normie polegało na tym, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaniechał przedstawienia wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego, jego zdaniem, wykluczone było odpowiednie stosowanie normy art. 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, polegające na zastosowaniu jej wprost w konkretnym przypadku na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 Ustawy. Ponadto w ocenie Komisji, w dacie wydawania zaskarżonego wyroku po stronie organu zachodził brak zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 4 ust. 1 Ustawy, w skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz 8 członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 4a ust. 1 Ustawy, Przewodniczący Komisji kieruje jej pracami, reprezentuje Komisję na zewnątrz oraz wykonuje inne czynności przewidziane w ustawie oraz w regulaminie działania Komisji. Tym samym w konkretnym przypadku miała miejsce sytuacja, w której organ kolegialny, jakim jest Komisja, nie posiadając swego przewodniczącego będącego jednocześnie jego członkiem, nie legitymował się zdolnością sądową a co uzasadniało uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia braków w obsadzie organu. Przewodniczący Komisji - Patryk Tomasz Jaki z dniem 4 czerwca 2019 r., na podstawie art 4 ust 1 Ustawy w brzmieniu obowiązującym w podanej dacie, został bowiem odwołany z pełnionej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania w osobach: A. D., Z. Ś., B.R., T. R.i E.R. wnosili o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Komisji pkt 1 i 2, zwracali uwagę na brzmienie art. 38 ust. 1 Ustawy (cyt.): "w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kluczową zatem kwestię, zdaniem skarżących, stanowił zatem pierwszy człon powyższego zdania "w sprawach nieuregulowanych". Uczestnicy postępowania wskazywali, że rodzaje decyzji, jakie mogła wydawać Komisja, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 1 Ustawy, a decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Komisja natomiast uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i umorzyła, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przed tym organem. W konsekwencji wydana przez Komisję w dniu [...] listopada 2017 r. decyzja nie mieściła się w ówczesnym katalogu decyzji przewidzianych w art. 29 ust. 1 Ustawy, gdyż przepis ten nie nadawał jej uprawnień do umorzenia postępowania po uchyleniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej, uczestnicy postępowania podnosili, iż nie można było zarzucić wyrokowi Sądu I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że Komisja nie zgadzała się z argumentami Sądu Wojewódzkiego, nie mógł skutkować uznaniem, że uzasadnienie wyroku było niepełne, a tym samym niezgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uczestnicy podnosili również, iż Sąd Wojewódzki nie odstąpił od wskazania podstawy prawnej wydania postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. o oddaleniu wniosku Komisji o zawieszenie postępowania. Postanowienie to wprawdzie nie posiada uzasadnienia, ale w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się oddalając wniosek Komisji o zawieszenie postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu pkt 4 skargi kasacyjnej, uczestnicy podnosili, że skarga ta nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a., a jedynie uzasadnienie wniosku o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia WSA z dnia 4 czerwca 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Z tego powodu uczestnicy stwierdzili jedynie, że nie zgadzają się z Komisją, iż na dzień wydania zaskarżonego wyroku, Komisja nie legitymowała się zdolnością sądową, z uwagi na złożenie rezygnacji przez jej Przewodniczącego - Patryka Jakiego. Na dzień złożenia w/w wniosku Przewodniczący Komisji - Patryk Jaki nie został bowiem odwołany z zajmowanej funkcji. Odwołanie to nastąpiło, jak wynika z załącznika do skargi kasacyjnej, w dniu 4 czerwca 2019 r. Natomiast w BIP Komisji wpis informujący o tym fakcie pojawił się dopiero w dniu 10 czerwca 2019 r. Zatem nie można było twierdzić, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji dotychczasowy Przewodniczący Komisji - Patryk Jaki został odwołany z pełnionej funkcji. Ponadto jak - wskazał WSA - Komisja mogła działać przed Sądem, również z tego powodu, że upoważnionym do działania w jej imieniu był także jej ówczesny Wiceprzewodniczący, a obecnie Przewodniczący, Sebastian Kaleta. Uczestniczące w postępowaniu m.st. Warszawa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną także wnosiło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Miasto Stołeczne Warszawa przede wszystkim podniosło, że Komisja oparła skargę kasacyjną na dwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale nie wyodrębniła tych podstaw a nie wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenie, których przepisów Komisja kwalifikuje, jako naruszenie przepisów prawa materialnego, a których - jako naruszenie przepisów prawa procesowego. Ponadto, m. st. Warszawa nie zgodziło się ze skarżącą Komisją co do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej, bowiem - zdaniem tego uczestnika postępowania - odwołanie do przepisów k.p.a., zawarte w art. 38 ust. 1 Ustawy, nie nadawało Komisji uprawnień do wydania decyzji o treści decyzji zaskarżonej, to jest do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 29 ust. 1 Ustawy i jednocześnie do umorzenia postępowania przed Prezydentem m. st. Warszawy wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 k.p.a. Według m.st. Warszawy, pojęcie "odpowiedniego stosowania", miało w tym przypadku charakter drugorzędny, bowiem katalog rozstrzygnięć, które może wydać Komisja w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, jest katalogiem zamkniętym (art. 29 ust. 1 Ustawy). Istotna była przy tym również kwestia nowelizacji w/w przepisu, gdyż dopiero później ustawodawca wprowadził możliwość uchylenia i umorzenia postępowania w całości albo w części, a zatem pierwotnie nie było to możliwe. Zdaniem m. st. Warszawy, przepis art. 29 ust. 1 Ustawy nie powinien być także uzupełniany o regulację z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na ich odmienny charakter, bowiem przepisy te wzajemnie się wykluczały. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed organem stało się z jakiś przyczyn bezprzedmiotowe i nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga zaś merytorycznie sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a., m.st. Warszawa zauważyło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał konkretne argumenty, dlaczego decyzja Komisji naruszała prawo w stopniu rażącym. Zdaniem uczestnika, stanowisko Komisji w tym zakresie było więc bezzasadne. Poza tym m.st. Warszawa podnosiło, że odwołanie Patryka Jakiego z funkcji Przewodniczącego Komisji nastąpiło z końcem dnia 4 czerwca 2019 r., a więc w/w dnia Patryk Jaki pełnił nadal swoją funkcję. Niezależnie przy tym od powyższego, nawet gdyby Patryk Jaki nie pełnił w dniu 4 czerwca 2019 r. funkcji Przewodniczącego Komisji, to istniał organ administracji publicznej, który na zewnątrz reprezentował zastępca Przewodniczącego Komisji – Sebastian Kaleta a zatem organ posiadał nadal zdolność sądową. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony [...]– Stowarzyszenie [...] a które to Stowarzyszenie na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. poparło skargę kasacyjną, wskazując na interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. A zatem, jeżeli nie jest to naruszenie przepisów prawa powodujących nieważność postępowania, to nawet jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które nie zostało wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej, nie może z tego powodu uchylić wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008 r., str. 467 oraz H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240). Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, a zatem należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; dostępne:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. a zatem strona wnosząca tę skargę była obowiązana nie tylko do wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ale miała też obowiązek wykazać istotny wpływ tego rodzaju uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez istotny wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W przedmiotowej skardze kasacyjnej wskazano wprawdzie, że oparta jest na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak podniesiono w niej również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 156 §1 pkt 2 i art.105 § 1 k.p.a., które autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał w podstawie skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a., jako przepisy postępowania, podczas gdy art.105 §1 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. chociaż są zawarte w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, to mają jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Skarżący kasacyjnie zgłosił cztery zarzuty naruszenia przepisów postępowania przy czym w stosunku do pierwszego i drugiego zarzutu przedstawił wspólną argumentację i uzasadnienie. Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do wykazania, że Komisja, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uprawniona była na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (zwana dalej: Ustawą ) do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 Ustawy odmawiając zastosowania ( wprost ) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. pomimo, że przepis art. 38 ust. 1 Ustawy odsyłał do odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie było podstaw do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja Komisji odpowiada prawu. Autor skargi kasacyjnej, przyjmując zgodność z prawem decyzji Komisji, ogranicza się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., związana z rażącym naruszeniem prawa a zatem Sąd Wojewódzki bezpodstawnie stwierdził nieważność decyzji. Wyjaśnienie podstaw kasacyjnych koncentruje się przede wszystkim na przytoczeniu dorobku doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów, zawartego w treści art. 38 ust.1 Ustawy. Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że w doktrynie i w judykaturze od lat panuje zgodność, że klauzula "odpowiedniego" stosowania przepisów jest pojęciem niejednorodnym i oznacza trzy różne sytuacje, tj. odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Ta wykazywana w przytoczonej w skardze kasacyjnej literaturze i orzecznictwie niejednorodność pojęcia nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla dokonania wykładni niezgodnej z wolą ustawodawcy oraz stwarzać niebezpieczeństwo wykładni normotwórczej zwłaszcza przepisów kompetencyjnych. W teorii prawa pojęcie kompetencji i reguły kompetencyjnej zostało szczegółowo opisane w doktrynie (por. System prawa administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, tom 1, str. 365 - 417). Teoretycy prawa podkreślają, że zakres działania organu administracji stanowi obok kompetencji i zadań jeden z czynników wyznaczających status organu. Zadania i zakres działania określają natomiast wspólnie warunki, w jakich kompetencje mają być wykonywane. Określenie zakresu działania, w odróżnieniu od określenia kompetencji, nie może stanowić podstawy do działań władczych organu. Działanie organu musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może posługiwać się organ administracji). W przypadku organów administracji publicznej swoboda korzystania z kompetencji jest zjawiskiem wyjątkowym i ogranicza się do przypadków istnienia tzw. uznania administracyjnego ( op. cit. str. 416). Normom kompetencyjnym stawia się wymóg możliwie największej precyzji. Treść normy kompetencyjnej powinna być, w tradycji praworządnego sytemu prawnego, określona tak precyzyjnie, jak to tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest możliwe. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, publ.: OTK z 1998 r. Nr 4, poz. 47, wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 281/14, i z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10), a zwłaszcza na etapie odkodowywania z nich norm kompetencyjnych należy zrezygnować z metody wykładni celowościowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Lu 248/98, wyroki TK: z dnia 21 lutego 2005 r., U 3/04, publ.: OTK-A z 2005 r. Nr 2, poz. 16; i z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, publ.: OTK ZU z 2002 r. Nr 2, poz. 13), a nawet - idąc dalej - wykluczyć dopuszczalność stosowania jakiejkolwiek wykładni poza językową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1, J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. III ZP 12/01, "Rzeczpospolita" 2001, nr 12, s. 5, teza I). Wskazać należy, iż Komisja rozstrzygając sprawę, realizuje przysługującą jej kompetencję do załatwienia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Komisja jako dodatkowy organ nadzoru o szerokich uprawnieniach orzeczniczych, strażnik interesu społecznego powołana została do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Komisja rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej, która jest aktem stosowania norm materialnych oraz procesowych. Uprawnienie organu do załatwienia sprawy w postępowaniu ma zatem charakter kompetencji do stosowania prawa. Kompetencje orzecznicze Komisji określa m.in. przepis art.29 Ustawy, który normuje sposoby zakończenia postępowania rozpoznawczego. W przywołanym artykule ustawodawca ustanowił zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w tym postępowaniu. Unormowanie sposobów zakończenia postępowania poprzez określenie zamkniętego katalogu rozstrzygnięć, powoduje, że niedopuszczalne jest zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji innej niż jedna z określonych w wyżej wymienionym przepisie. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, będący podstawą decyzji Komisji, upoważniał ten organ jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego). W doktrynie podkreśla się, że "ustawowy nakaz odpowiedniego stosowania określonych przepisów nie służy wypełnieniu przez adresata istniejącej luki prawnej. Wskazane w odesłaniu przepisy odniesienia stanowią bowiem część regulacji podstawowej, z tym wszakże zastrzeżeniem, że w zakresie oznaczonym przez prawodawcę w odesłaniu oraz po ich ewentualnym dostosowaniu do specyfiki i celów regulacji podstawowej" (M. Hauser: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji LXV, Wrocław 2005..., op. cit., s. 166). Podzielić należy również pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji, że jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym przez Prezydenta m.st. Warszawy. Przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 105.). Jak wskazuje to B. Adamiak: "Stwierdzając brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy swoją decyzją uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie" ( por. B. Adamiak, i J. Borkowski, postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008 r., str. 287). Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Tymczasem przepis art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy (w dacie orzekania przez organ) wyraźnie stanowił, iż w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty jest nazywana decyzją merytoryczną, przy czym zwrot "rozstrzyga sprawę co do istoty" należy rozumieć w ten sposób, że "decyzja" jest aktem stosowania normy materialnego prawa administracyjnego, "sprawa administracyjna" jest kwestią istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy materialnego prawa administracyjnego, która wymaga autorytatywnej konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej, zaś "rozstrzygnięcie sprawy" polega na wiążącym ustaleniu, że abstrakcyjna norma materialnego prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i wobec indywidualnego adresata (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUW 1990, No. 1022, Prawo CLXVIII, s. 334; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35, 66). Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z 1.12.1994 r., SA/Wr 883/94, Legalis; wyrok NSA z 14.10.2014 r., II GSK 343/13, Legalis; J. Starościak, w: Iserzon, Starościak, K.P.A.. Komentarz, 1970). Istotą sprawy, o której się rozstrzyga w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa. Stąd też nie do zaakceptowania jest przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie pogląd, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy może być tak zmodyfikowany (poprzez odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. zgodnie z art. 38 ust. 1 Ustawy), że zamiast decyzji co do istoty organ może wydać decyzję o charakterze formalnym - umarzającą postępowanie. Taka interpretacja miałaby charakter normotwórczy. W orzecznictwie sądowym na tle analogicznego przepisu art. 138 k.p.a. prezentowany jest pogląd, iż "osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej, organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej, organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021 - komentarz, stan prawny: 5 października 2021 r. uwagi do art.138 k.p.a., zob. wyrok NSA z 26.05.1981 r., SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47 ). Sąd Wojewódzki orzekł, iż decyzja Komisji została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy. Rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1111/06 ). Termin "rażący" winien być przy tym rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18). Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowo gradacji naruszenia wskazanej normy prawnej uznając, iż zaskarżona decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej norma, zawarta w art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy, nie mogła być modyfikowana z tej przyczyny, iż jest normą kompetencyjną. Treść przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy nie budzi także wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenie tego przepisu w decyzji Komisji jest wyraźne i oczywiste przy czym naruszenie to należy uznać za rażące bowiem godzi w zasadę konstytucyjną działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę ogólną ustanowioną w art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności. Mając na uwadze zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, uzupełniony zakazem stosowania do tego rodzaju przepisów analogii wskazać należy, iż przepis art. 38 ust. 1 Ustawy nie upoważniał Komisji do odpowiedniego zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Taki sposób wykładni prowadzi do niedopuszczalnej modyfikacji nie tylko regulacji, która ma być odpowiednio stosowana, ale także i do modyfikacji przepisów, których ma ona być uzupełnieniem. Za niezasadny należy ocenić zarzut bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji Komisji przez Sąd I instancji. Podstawa taka wynikała wprost z przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez [i] odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie polegające na zastosowaniu jej wprost na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust 1 Ustawy, brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu w tej kwestii, (ii) odstąpienie od podania podstawy prawnej postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, wydanego na skutek rozpoznania stosownego wniosku Komisji. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. W prawidłowo uzasadnionym wyroku powinny się znaleźć trzy elementy: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą przede wszystkim zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Z naruszeniem ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera żadnej z wyżej opisanych wad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera – jak wyżej wspomniano - ww. elementy, a w szczególności uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, uznał, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Sąd Wojewódzki w sposób jasny i logiczny wyjaśnił motywy, którymi się kierował podejmując takie rozstrzygnięcie, wskazał podstawę prawną wraz z jej wyjaśnieniem. Dokonał też analizy przepisów, będących podstawą decyzji i wyjaśnił z jakich przyczyn decyzja o umorzeniu postępowania nie mogła być podjęta na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy. W tym zakresie Sąd odwołał się również do wyjaśnień ustawodawcy, który znowelizował przepisy, będące podstawą decyzji wskazując, że dotychczasowa praktyka pokazała, iż regulacja art. 29 Ustawy jest niewystarczająca i wymaga - w zakresie kompetencji orzeczniczych - doprecyzowania. Sąd I instancji wyjaśnił również z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Komisji o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Czwarty z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, takich jak: art 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art 4 ust. 1 Ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego organu - w dacie wydawania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego kasacyjnie wyroku, zostanie rozpoznany łącznie z wnioskiem złożonym na podstawie art. 191 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 ust. 3 Ustawy Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że Komisja jest szczególnym w naszym systemie prawnym organem administracji, i to organem administracji rządowej (zob. post. NSA z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OW 178/17, sygn. akt I OW 179/17, sygn. akt I OW 191/17, sygn. akt I OW 192/17, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 236/17, sygn. akt I OW 249/17, sygn. akt I OW 268/17, sygn. akt I OW 208/17). Komisja jest podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, działającym w imieniu i na rachunek państwa oraz upoważnionym do korzystania ze środków władczych i działania w zakresie przyznanych jej kompetencji. O tym zatem, czy Komisja może być zaliczona do organów administracji rządowej, rozstrzyga głównie charakter przyznanych jej kompetencji i zakres wykonywanych zadań. W tym miejscu należy odwołać się do regulacji ustawowej statuującej pozycję, kompetencje i ustrój Komisji, a także sposób jej reprezentacji. Zgodnie z art. 4 ust.1 Ustawy, w skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz 8 członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Przewodniczącym Komisji jest sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji ( art. 4 ust. 3). W myśl zaś art. 4 ust. 4 Ustawy, jeżeli pełnienie funkcji przewodniczącego Komisji uniemożliwia lub w znacznym stopniu utrudnia wykonywanie zadań sekretarza stanu, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Prezes Rady Ministrów może powołać w ministerstwie, o którym mowa w ust. 3, dodatkowego sekretarza stanu do wykonywania tych zadań. Wskazać przy tym należy, że Ustawa przyznaje szerokie kompetencje przewodniczącemu Komisji, który kieruje jej pracami, reprezentuje Komisję na zewnątrz oraz wykonuje inne czynności przewidziane w ustawie oraz w regulaminie działania Komisji. Przewodniczący Komisji może też upoważnić członka Komisji do wykonywania niektórych czynności przewodniczącego Komisji, a na jego wniosek Komisja może powołać ze swojego grona do dwóch zastępców przewodniczącego. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 Ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji przewodniczącego. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. W tym miejscu należy wskazać, iż sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki zobligowany był do zawieszenia postępowania z powodu braku zdolności sądowej Komisji z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego. Wypada zatem przypomnieć, iż przywołany wyżej art. 25 § 1 p.p.s.a. określa zdolność sądową jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Jest to więc cecha podmiotu prawa, pozwalająca mu na udział w postępowaniu i skuteczną obronę swoich praw w charakterze strony przed sądem administracyjnym. Na mocy powołanego przepisu zdolność sądową posiada organ administracji publicznej. Słusznie zatem uznał Sąd Wojewódzki, że to Komisja (a nie jej przewodniczący) jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 ust. 3 Ustawy). Dlatego też wskazywana przez Komisję przeszkoda rzekomo uniemożliwiająca prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła być podstawą zawieszenia postępowania. Organ – Komisja z chwilą bowiem odwołania przewodniczącego nie utracił bytu prawnego. Dlatego też zarzut utraty zdolności sądowej należy uznać za chybiony. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w aktach sprawy znajduje się upoważnienie dla Sebastiana Kalety - zastępcy przewodniczącego Komisji, m.in. do reprezentowania Komisji na zewnątrz i do udzielania pełnomocnictw i pełnomocnictw substytucyjnych, a które to upoważnienie do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zostało odwołane. Sąd I instancji zasadnie też przyjął, że dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie stanowisko przewodniczącego Komisji było obsadzone decydujące znaczenie miało to, czy Prezes Rady Ministrów odwołał z tej konkretnej funkcji jej Przewodniczącego. Oceniając wniosek o zawieszenie postępowania, Sąd Wojewódzki uznał, że z jego treści nie wynikało, aby Przewodniczący został odwołany przez Prezesa Rady Ministrów z pełnionej funkcji. Samo złożenie przez Przewodniczącego rezygnacji z pełnienia obowiązków przewodniczącego Komisji nie jest bowiem równoznaczne z formalnym odwołaniem go z tej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów a informacja o tym fakcie nie była przy tym upubliczniona w dacie wyrokowania. Wypada także dodać, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały, a zatem jest skuteczne ex tunc. Zdarzenia te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy - art. 124 § 2 p.p.s.a.(por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 124, teza 12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia bowiem Przewodniczący Komisji - Patryk Jaki został odwołany z dniem 4 czerwca 2019 r., a więc do końca tego dnia pełnił jeszcze funkcję Przewodniczącego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj.: z 2018 r. poz. 265 ) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).