I OSK 282/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 194/15 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt 1 (pierwszy) zaskarżonego wyroku w części zobowiązującej Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych spółek miejskich – i w tej części skargę oddala; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skargą z dnia 29 lipca 2015 r. M.M. na podstawie art. 229 oraz 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), złożył do Rady Miasta Rawa Mazowiecka za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta Rawa Mazowiecka skargę na działanie Burmistrza Rawy Mazowieckiej. Wyjaśnił, że skarga dotyczy pisma z dnia 30 czerwca 2015 r., na które w dniu 23 lipca 2015 r. udzielona została – w jego ocenie – niewystarczająca odpowiedź. W tejże odpowiedzi organ podał bowiem link do Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Rawa Mazowiecka, dalej w uzasadnieniu jako "BIP", zaś w podanej zakładce najstarszy wykazany budżet pochodzi z 2005 r. podczas gdy Straż Miejska w Rawie Mazowieckiej funkcjonuje dłużej niż 10 lat. Na podobne zastrzeżenia skarżący wskazał odnośnie finansowania Komendy Powiatowej Policji w Rawie Mazowieckiej. M.M. podkreślił następnie, że nie ma obowiązku znajomości budżetu i umiejętności odczytywania poszczególnych danych ani też nie ma obowiązku posiadania czy umiejętności posługiwania się komputerem i znajomością internetu. Zdaniem skarżącego to Burmistrz powinien zadbać, aby odpowiedź na zadane pytania była jak najbardziej wyczerpująca. Odnosząc się do pytania o nowo powołane rady nadzorcze miejskich spółek i ich prezesów skarżący wskazał, że i tu podano mu jedynie linki do stron internetowych tych instytucji. Podniósł, że z zadanych kilku pytań udało mu się uzyskać odpowiedź na dwa tj. imię i nazwisko nowo powołanych osób oraz informację, że Burmistrz sam je wybrał bez żadnego konkursu. Podkreślił, że nadal nie wie jakie te osoby mają doświadczenie i wykształcenie, jak również w jakiej miejscowości zamieszkują. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że M.M. wnosił o udostępnienie informacji o wydatkach Miasta Rawa Mazowiecka na Straż Miejską oraz Komendę Powiatową Policji w Rawie Mazowieckiej, a także informacji o członkach rad nadzorczych spółek komunalnych. W odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał informację wraz z odnośnikiem do strony BIP, gdzie opublikowane są uchwały budżetowe Rady Miejskiej w Rawie Mazowieckiej z ostatnich dziesięciu lat oraz informację o członkach rad nadzorczych spółek komunalnych. W ocenie organu skarga M.M. z dnia 29 lipca 2015 r. jest bezzasadna. W tym zakresie Burmistrz wskazał, że w przypadku gdy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest w ocenie wnioskodawcy niepełna ma on prawo złożyć wniosek o jej uzupełnienie czy też złożyć kolejny wniosek, czego wnioskodawca nie uczynił. Mimo to odpowiedź z urzędu została uzupełniona pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. Organ zwrócił uwagę na fakt, że udostępnienie dokumentów sprzed dwudziestu lat wymaga więcej czasu niż aktualnej uchwały budżetowej. W części dotyczącej okresu 1995 – 2004 uchwały budżetowe zostały opublikowane w BIP w dniu 19 sierpnia 2015 r., o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r., a przy tym w uzupełnieniu wskazano dane dotyczące członków rad nadzorczych komunalnych spółek. Organ dodał również, że zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej na wniosek podlegają udostępnieniu informacje publiczne nieudostępnione w BIP. W ocenie organu tryb i sposób udostępnienia informacji był prawidłowy, bowiem ustawodawca nie uzależnił przedmiotowego trybu udostępnienia informacji od chociażby umiejętności obsługi komputera czy pewności posiadania przez wnioskodawcę umiejętności właściwej analizy udostępnionych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. o sygn. akt II SAB/Łd 194/15 zobowiązał Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a. nakładów finansowych na funkcjonowanie Straży Miejskiej w Rawie Mazowieckiej z wyszczególnieniem: wynagrodzenia, zakupu środków transportu, zakupu paliwa i umundurowania; b. doświadczenia zawodowego oraz miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych spółek miejskich. Ponadto Sąd ten stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zwrócił skarżącemu M.M. z funduszu Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych zaksięgowaną w dniu 11 września 2015 roku pod pozycją 3895 tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi Sąd odniósł się do jej charakteru i w tym zakresie wskazał, iż skarżący składając pismo z dnia 29 lipca 2015r. wyraził swe niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie finansowania Straży Miejskiej w Rawie Mazowieckiej, finansowania Komendy Powiatowej Policji w Rawie Mazowieckiej, a także doświadczenia, wykształcenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych miejskich spółek. Dokonując analizy powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, iż niniejsza skarga zarzuca Burmistrzowi Miasta Rawa Mazowiecka bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2015r., a zatem należy ja rozpoznać jako skargę na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), w skrócie: "P.p.s.a.", a z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Na tym tle, zdaniem WSA w Łodzi, nie można mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Kolejno Sąd wskazał, że pismo skarżącego stanowiące skargę w niniejszej sprawie domagało się – na podstawie art. 227 i 229 k.p.a. – od Przewodniczącego Rady Miasta Rawa Mazowiecka określonego zachowania w odniesieniu do Burmistrza Rawy Mazowieckiej. Mając powyższe na uwadze przybliżenia wymaga kwestia zakresu stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Kwestia ta jednolicie ujmowana jest w orzecznictwie sądowym i przyjmuje się, że u.d.i.p., jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, zaś przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią. Ustawa ta odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc w razie odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji i tylko w tych przypadkach podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uprawniony jest do stosowania przepisów k.p.a. Tym samym, zdaniem WSA w Łodzi, należy jasno wskazać, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 2603/13, Lex nr 1484848; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r., w sprawie I OSK 1967/13, Lex nr 1456975; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2015r. w sprawie IV SAB/Gl 161/14, Lex nr 1623683; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie II SAB/Bd 279/13, Lex nr 1458216). Tym samym prawidłowo, zdaniem tego Sądu, Przewodniczący Rady Miejskiej w Rawie Mazowieckiej, do którego pierwotnie skierowane zostało pismo skarżącego z dnia 29 lipca 2015r., uznał owe pismo za skargę do sądu administracyjnego, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej. Odnosząc się do oceny zasadności skargi WSA w Łodzi wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Jest to definicja szeroka i mieści się w niej treść informacji wskazanych w skardze. Nie ulegało wątpliwości Sądu i nie jest sporne między stronami, że informacje na temat majątku organów samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2f), a także osób sprawujących funkcje w osobach prawnych samorządu terytorialnego i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.) stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto należy wskazać, iż Burmistrz Rawy Mazowieckiej będąc organem gminy jest jednocześnie organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), a dodatkowo – niezależnie od uregulowań u.d.i.p. – działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji i dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych (art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem WSA w Łodzi wniosek złożony przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2015 r. winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Pozostając w realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2015 r. odwołał się do faktu uprzedniego udostępnienia wnioskowanej informacji w BIP. Tak udzielona odpowiedź w ocenie WSA w Łodzi nie w pełni stanowiła wywiązanie się organu z obowiązków, które spoczywały na nim na gruncie przepisów u.d.i.p., jakkolwiek należy zgodzić się z organem, że na gruncie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium. Oceniając zachowanie organu z punktu widzenia treści wniosku należy wskazać, iż nawet późniejsze (z przekroczeniem terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), udostępnienie w BIP informacji o uchwałach budżetowych Rady Miejskiej w Rawie Mazowieckiej począwszy od 1995 r. – o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. – nie stanowiło w optyce Sądu pierwszej instancji zadośćuczynienia obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nakładów finansowych na funkcjonowanie Straży Miejskiej w Rawie Mazowieckiej, skoro udostępnione w BIP uchwały zawierają wyłącznie ogólną kwotę przeznaczoną na ów cel, a skarżący we wniosku z dnia 30 czerwca 2015 r. domagał się uszczegółowienia owej informacji publicznej w zakresie: wynagrodzenia, zakupu środków transportu, paliwa i umundurowania. Skoro informacje publiczne w tym zakresie nie zostały udostępnione w BIP, to odesłanie do tegoż zbioru informacji publicznych nie stanowi zgodnego z prawem załatwienia wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej. We wniosku z dnia 30 czerwca 2015 r. skarżący domagał się także udostępnienia informacji publicznej w zakresie dofinansowania Komendy Powiatowej Policji w Rawie Mazowieckiej. Mając na uwadze, iż w tym zakresie skarżący nie domagał się bliższego doprecyzowania przeznaczenia owego dofinansowania, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ powołując się na udostępnione w BIP uchwały budżetowe Rady Miasta w Rawie Mazowieckiej, które zawierają informacje o przekazanych na ten cel środkach z budżetu Rawy Mazowieckiej, należycie wywiązał się z obowiązku udostępnienia powyższej informacji. Tym samym zawarty w skardze do sądu zarzut nieudzielenie informacji publicznej w powyższym zakresie uznał za bezzasadny. Zasadnie natomiast, zdaniem WSA w Łodzi, stawiany jest zarzut nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie doświadczenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych gminnych spółek. Żądanie udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie zawierało także żądanie wskazania imion i nazwisk tych osób oraz ich wykształcenia. Pierwszą z tych informacji organ wskazał jako ujawnioną w BIP, zaś drugą udostępnił w powtórnej odpowiedzi na wniosek udzielonej w dniu 20 sierpnia 2015 r. W odniesieniu natomiast do kwestii doświadczenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych gminnych spółek organ nie zawarł jakiejkolwiek odpowiedzi. Konkludując Sąd wskazał, iż niezałatwienie wniosku strony skarżącej w zakresie powyżej przedstawionym, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), w prawem przewidziany sposób, stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka. Postawił w niej orzeczeniu dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. przez przyjęcie, że użyte w powołanym przepisie pojęcie "kompetencje" jest tożsame z pojęciem "doświadczenia zawodowe" i uznaniu, że Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka jest obowiązany do podania w trybie przepisów u.d.i.p. informacji o doświadczeniu członków rad nadzorczych spółek miejskich. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 10 u.d.i.p. i przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje do udostępnienia na wniosek zainteresowanego również informacji publicznych udostępnionych w BIP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do rozważenia, czy w sprawie może zachodzić nieważność postępowania, tj. czy w myśl art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. droga sądowa była niedopuszczalna. Na tym tle skład orzekający nie znalazł podstaw do podważenia zapatrywania WSA w Łodzi, że intencją M.M. było wniesienie środka prawnego mającego zwalczać bezczynność Burmistrza Rawy Mazowieckiej w sprawie z wniosku M.M. o informację publiczną. A zatem droga postępowania przed sądem administracyjnym była dopuszczalna. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi zauważyć wypada, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. wprost wskazuje, iż informacją publiczną jest informacja o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, w tym "o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do zawężania zwrotu "kompetencje" użytego we wskazanym przepisie wyłącznie do zakresu uprawnień przysługującego osobie. Po pierwsze, uprawnienia tego rodzaju przysługują określonym organom, nie zaś osobom. Skoro zatem przepis odnosi kompetencje także do osób, to należy to pojęcie rozumieć szerzej. Wykładnia skargi kasacyjnej ma tymczasem charakter zawężający, co nie koresponduje z nakazem interpretacji wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji, przy otwartości katalogu z art. 6 u.d.i.p. Kierując się już wykładnią językową wskazać należy, że zwrot "kompetencje" ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia" (http://sjp.pwn.pl/slowniki/kompetencje.html). Jak wskazano wyżej, brak jest podstaw do zawężającej wykładni analizowanego pojęcia. Skoro pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. Powyższa kwalifikacja oznacza, że wniosek o rzeczoną informację podlega rozpatrzeniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać też należy, w nawiązaniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, że tego rodzaju informacja nie znajduje się w BIP. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. przez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku M.M. w zakresie miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych spółek miejskich. Informacja w tym przedmiocie nie odnosi się bowiem do sprawy publicznej, nie jest zatem w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15). Stąd w tej części Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę stosując art. 188 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałej zaś części skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 tej ustawy. Jednocześnie, z uwagi na niewielki stopień uwzględnienia skargi kasacyjnej, stosując art. 207 §2 odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.