I OSK 293/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1123/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. I SA/Wa 1123/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego na zasadzie prawa pomocy. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: J. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w Warszawie o przyznanie pomocy finansowej w wysokości 350 zł na zakup leków i 150 zł na zakup szczepionki, posiłki wydawane w stołówce przy ulicy [...] oraz skierowanie do magazynu PKPS. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta stołecznego Warszawy odmówił wnioskodawcy przyznania żądnej pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego w wysokości 500 zł na zakup leków i szczepionki oraz zakupu posiłków wydawanych w stołówce przy ulicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało powyższą decyzję w mocy. Na skutek skargi J. S. wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. I SA/Wa 1773/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r. z powodu braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego w kontekście stanu majątkowego i zdrowotnego strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że dochód J. S. wynosi 1121,04 zł (emerytura) i 153 zł (zasiłek pielęgnacyjny). Przekracza zatem wynoszące 542 zł kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej i nie można było przyznać zasiłku celowego określonego w art. 39 tej ustawy. Przyznanie takiej formy pomocy uzależnione jest od spełnienia ww. kryterium dochodowego. Brak było także w ocenie organu podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie zachodzi wobec strony szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Posiada bowiem stały dochód i majątek w postaci zabudowanej nieruchomości o wartości 141 518,00 zł położonej przy ul. [...] w M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił naruszenie art. 41 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 100 ustawy o pomocy społecznej podkreślając swoją trudną (krytyczną) sytuację finansową i zdrowotną. W podpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa. Podał, że zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o pomocy społecznej, przypominając że zgodnie z treścią jej art. 2 ust. 1 pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie pomocy zasadniczo uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w przepisach art. 8, które wynosiło 542 zł. Od spełnienia tego kryterium uzależniony jest m.in. zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2. Wobec jego przekroczenia brak było podstaw do przyznania tej formy pomocy. W kwestii specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41, to przepis ten wymaga zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym, sytuacje niedające się przewidzieć, którym nie można zapobiec przy dołożeniu nawet najwyższej staranności. Do przypadku takiego nie można było zaliczyć sytuacji skarżącego pomimo, że jest ona trudna. Nie zmienia się jednak od dłuższego czasu, i nie wystąpiło żadne "szczególne wydarzenie", które by ją pogorszyło. Sąd podkreślił również, że przyznanie zasiłku określonego w art. 41 odbywa się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ nie musi zatem przyznać takiego świadczenia, choćby zaistniały ku temu podstawy. Zwrócił też uwagę na posiadany przez skarżącego majątek oraz fakt korzystania z pomocy córki, która partycypuje w kosztach i opłatach za mieszkanie oraz pomaga mu usługowo i przygotowuje posiłki. Skargą kasacyjną J. S., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego na zasadzie prawa pomocy, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 11, 77, 80, 84, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na bezzasadnym podtrzymaniu przez Sąd wojewódzki ustaleń organów, że brak było podstaw do uznania sytuacji skarżącego za "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy skarżący jest osobą przewlekle chorą, a nieruchomość w M., którą zdaniem Sądu posiada skarżący, była przedmiotem postępowania egzekucyjnego toczącego się przed Komornikiem Sądowym w Żyrardowie pod sygn. akt KM 542/12, 2) prawa materialnego, tj. art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do skarżącego. Na tej podstawie zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w toku postępowania administracyjnego skarżący zwracał uwagę na [...]. W ocenie skarżącego ograny ani Sąd wojewódzki nie odniosły się szczegółowo do jego twierdzeń o sytuacji zdrowotnej, w jakie się znajduje i że choroby, na które cierpi, zagrażają jego życiu i wymagają nieustannej kontroli lekarskiej. Powodują one nadmierną dotkliwość uniemożliwiając mu samodzielną egzystencję i uzależniając go od pomocy z zewnątrz. Okoliczności te mają uzasadniać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnienie decyzji nie pozwala w jego ocenie ustalić, że organy przeanalizowały wszechstronnie opisaną sytuację zdrowotną, a uznaniowy charakter decyzji z obowiązku tego nie zwalniał. Nie oceniono także jego sytuacji majątkowej. W stosunku do nieruchomości w M. toczy się postępowanie egzekucyjne, a nie jest znany jej obecny stan. Pomimo tego Sąd przyjął, że skarżący nadal posiada tę nieruchomość i może z niej zaspokoić swoje potrzeby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 K.p.a. Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 K.p.a. nie został w zasadzie rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie wskazano na czym polega brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano na okoliczności, które ewentualnie przy rozpatrywaniu sprawy pominęły organy administracji samorządowej tak w zakresie ustaleń odnośnie zasiłku celowego jak i specjalnego zasiłku celowego. Zasiłek celowy zgodzie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Jednocześnie zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosiło 542 zł. W dniu 17 lutego 2014 r. organ i instancji zaktualizował wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, otrzymuje emeryturę w wysokości 1 216,48 zł oraz zasiłek w wysokości 153 zł. J. S. płaci alimenty na syna w wysokości 100 zł, a także obciążony jest kwotą 346,01 zł z tytułu prowadzonej egzekucji administracyjnej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą chorą, ale w ostatnim okresie nie wydarzyło się nic, co miałoby wpływ na pogorszenie sytuacji zdrowotnej J. S. Ponadto jest pod opieką córki, która udziela mu wsparcia w czynnościach życia codziennego. Skoro dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe wynoszące 542 zł uprawniające do ewentualnego przyznania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to odmowa przyznania zasiłku celowego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do przyznania pomocy społecznej alternatywnie w formie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to nie jest on warunkowany kryterium dochodowym, ale pomoc taka może być udzielona, gdy zachodzą szczególne okoliczności, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji ocena okoliczności, które spowodowały odmowę udzielenia wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 336/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto organy pomocy społecznej nie mają obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1442/15). Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach K.p.a., zaś podjęte rozstrzygniecie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Prawidłowo też w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy dokonało oceny, że nie zaistniała szczególna okoliczność po stronie skarżącego kasacyjnie uzasadniająca przyznanie specjalnego zasiłki celowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zna aktualnego stanu nieruchomości w M. objętej postępowaniem egzekucyjnym jednoznacznie wskazuje na roszczeniowe nastawienie do organów pomocy społecznej i nie uzasadnia przesłanki z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym stanie rzeczy, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji prowadząc sprawę, nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia standardy wynikające z art. 107 § 3 gdyż zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a to przesądza o tym, że nie został naruszony art. 1 K.p.a. Organy dokonały prawidłowej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z zachowaniem reguł wynikających z art. 80 K.p.a. Pomimo powołania w skardze kasacyjnej art. 84 K.p.a., skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jaki sposób przepis ten został naruszony, gdyż w sprawie nie był powołany biegły, a organy ani Sąd I instancji nie zakwestionowały stanu zdrowia J. S. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu rozstrzyga zgodnie z właściwością wojewódzki sąd administracyjny.