I OSK 2955/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 186/14 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 186/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie umorzył postępowanie sądowe, wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu grzywnę w kwocie 100 zł (sto złotych) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, że w złożonej skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarżący domagał się zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu do ponownego rozpoznania, w terminie określonym przez Sąd, odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenia że bezczynność w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy z odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. Skarżący podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1403/12, uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 lipca 2012 r. wyrok uprawomocnił się dopiero w dniu 26 czerwca 2013 r., gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I OSK 604/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez SKO w Nowym Sączu. Akta sprawy wraz z powyższymi prawomocnymi wyrokami zostały zwrócone organowi w dniu 19 sierpnia 2013 r. Do dnia dzisiejszego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało ponownie sprawy z odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o umorzenie postępowania sądowego. Kolegium wskazał, że przedmiotowe odwołanie zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 16 października 2013r. K. W. w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2013 r. potwierdził fakt ustania bezczynności organu już po złożeniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, co jednak nie zwolniło Sądu od orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące. Sąd wskazał, że zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy (art. 13 u.d.i.p.). Termin 14 dni wyznaczony został również na rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udzielenia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia by występująca bezczynność, zbliżona do dwumiesięcznego terminu, maksymalnego terminu, miała cechy rażącego naruszenia prawa. Nie mniej jednak, w związku ze stwierdzoną bezczynnością nie znajdującą uzasadnienia, Sąd uwzględnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W. Wyrok zaskarżono w części stwierdzającej, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, wpływające w sposób istotny na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r. u.d.i.p., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji jakoby niczym nie uzasadnione ponad czterokrotne przekroczenie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej po otrzymaniu przez SKO w Nowym Sączu zwrotu akt sprawy administracyjnej z sądu, nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej dla przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska jakoby maksymalny ustawowy termin dla rozpoznania sprawy odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wynosił dwa miesiące; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji jakoby maksymalny ustawowy termin dla rozpoznania sprawy odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wynosił dwa miesiące, bez wskazania podstawy prawnej dla przyjęcia takiego stanowiska. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Należy mieć na uwadze, że w myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ustawy). Jak słusznie zważył Sąd I instancji termin 14 dniu wyznaczony został również na rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania odwołania określonego w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. W tym kontekście w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdzając, że bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa nie przekroczył luzu decyzyjnego jaki mieści się w zwrocie prawnie niedookreślonym jakim jest "rażące naruszenie prawa". Zasadnie bowiem Sąd uznał, że występująca bezczynność, zbliżona do maksymalnego terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 2 ustawy) nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.