I OSK 2978/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 390/17 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. I OSK 2978/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 1 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła spóła P. SA w P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 200 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się na uznaniu, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś inne dokumenty, zgromadzone w danej sprawie, nie mogą stanowić dowodu powstania takiego prawa, nawet jeśli z ich treści wynika, że poprzednik prawny skarżącego na skutek odbudowy budynku położonego przy Placu [...] w K. stał się zarządcą ww. budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów, a zatem nawet jeśli potwierdzone zostało wydanie stosownej decyzji w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji okoliczności, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 rozporządzenia, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, które to środki dowodowe z pewnością w sposób mniej dobitny, niż przedstawiony dokument z dnia [...] kwietnia 1968 r., dowodzą istnienia prawa, 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji złożonej skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami; organy administracyjne nie podjęły szeregu czynności dowodowych w sprawie, a wyłącznie zwróciły się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz dokonały sprawdzenia w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta K., niemniej czynności te dotyczyły wyłącznie okresu 1950- 1966 (za notatką pracownika karta 301 akt adm.) oraz 1954- 1961 (za notatką pracownika karta 300 akt adm.), podczas gdy decyzja została wydana przed dniem 2 kwietnia 1968 r. (data pisma, w którym skarżący zostaje nazwany użytkownikiem /zarządcą), a zatem celem ustalenia stanu faktycznego sprawy co najmniej do tej daty należało badać zawartość archiwów. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1/ nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2/ nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3/ w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4/ na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Podstawowy zarzut wniesionej skargi kasacyjnej dotyczy kwestii istnienia przysługujące spółce prawa zarządu (a pierwotnie prawa użytkowania) nieruchomości położonej w K. przy Placu [...]. W ocenie skarżącej spółki wysoce prawdopodobne jest istnienie dokumentu (decyzji), z której wynikałoby prawo zarządu (użytkowania) jej przysługujące, a jedynie z uwagi na nieprawidłową wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a także niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, Sąd I instancji wadliwie uznał za legalne decyzje organów obu instancji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości (w odpowiednim udziale). Skarżąca spółka owo wysokie prawdopodobieństwo istnienia prawa zarządu (użytkowania) opiera na przedstawionych przez siebie dokumentach, w świetle których wobec Przedsiębiorstwa Państwowego C. (poprzednika prawnego P. SA) w stosunku do nieruchomości przy Placu [...] wdrożona została procedura odbudowy znajdującego się tam budynku. Decyzją z dnia [...] października 1948 r. Wojewoda K., na podstawie art. 7 pkt 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), orzekł o przekazaniu F. w K., C. w W. oraz P. - Zarząd Główny w W., do wykonania odbudowy budynek znajdujący się w K. przy ul. Plac [...]. Następnie decyzją Zarządu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1948 r. orzeczono, że dom położny na posesji nr [...] przy Placu [...] podlega gruntownej naprawie, w związku z jego uszkodzeniem, zaś roboty winny być ukończone [...] września 1949 r. Z kolei decyzją Wojewody z dnia [...] maja 1949 r. zatwierdzono odbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku oraz udzielono P. w K. pozwolenia na budowę. Największą zaś wagę skarżąca spółka przywiązuje do pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r., z którego wynika, że C. dokonała odbudowy przedmiotowego budynku. W piśmie tym stwierdzono również, że na skutek tego – "jak wynika z dokumentów znajdujących się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej" – stała się ona "użytkownikiem (zarządcą) wspomnianego budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty te nie są wystarczające do przyjęcia, że C. stała się zarządcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowo Sąd I instancji przytoczył treść § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydanego na podstawie art. 206 u.g.n. W myśl tego przepisu właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1/ decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Nie ma sporu co do okoliczności, że skarżąca spółka żadnego z takich dokumentów nie przedstawiła, mimo wezwania organu w tym zakresie. W skardze kasacyjnej jej autor powołuje się na § 4 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Tym niemniej, pomijając już okoliczności legalności owego przepisu jako wykraczającego poza upoważnienie ustawowe z art. 206 u.g.n. (wyjaśnienia w tej kwestii Sąd Wojewódzki szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), przepis ten mógłby mieć w sprawie zastosowanie wyłącznie w sytuacji "niezachowania się dokumentów, o których mowa w ust. 1". Oznacza to, że dokumenty takie niewątpliwie istniały, tylko się nie zachowały. W niniejszej sprawie nie istnieje żaden dowód, że tak było. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w myśl art. 9 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, o uzyskaniu prawa użytkowania i o terminie jego trwania orzeka władza budowlana z wyłączeniem zwykłej drogi sądowej. Zatem decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie, stanowi nie tylko dowód na powstanie prawa do gruntu, lecz determinuje samo powstanie prawa użytkowania, ma więc charakter konstytutywny. W przypadku gdy decyzja taka nie została wydana, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008r., I OSK 539/07). W niniejszej sprawie nikt, ani Sąd I instancji, ani organy administracji, nie kwestionują faktu odbudowy obiektu przez poprzednika prawnego skarżącej spółki. Nie ma jednakże żadnego dowodu, że została wydana na jej rzecz decyzja, o której mowa w art. 9 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. A tylko wówczas można byłoby uznać, że ów dokument się nie zachował. Nie sposób za taki dowód uznać pisma Prezydium Rady Narodowej z dnia 2 kwietnia 1968 r. W piśmie nie powołano się bowiem na żaden dokument, ani nawet ogólnie na okoliczność wydania dokumentu (decyzji), na podstawie którego C. stała się użytkownikiem (następnie - zarządcą) budynku. Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że sama faktyczna odbudowa – do której odwołano się w piśmie, a której nikt jak dotąd nie kwestionuje – nie powodowała jeszcze uzyskania prawa użytkowania (zarządu). Wymagane do tego było wydanie stosownej decyzji. W orzecznictwie sądowym, szeroko przytoczonym zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w decyzjach organów administracji, jednolicie przyjmuje się, że istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało wynikać z określonego zdarzenia prawnego, np. z decyzji administracyjnej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15). Prawidłowa była też konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że inne niż sama decyzja środki dowodowe, którymi strona może udowodnić prawo zarządu, winny nawiązywać do istnienia konstytutywnego aktu, ustanawiającego prawo do gruntu, którym strona wprawdzie nie dysponuje, a który w przeszłości był wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami i przez uprawniony organ państwowy. Nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu także argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe, bowiem dokonały sprawdzenia materiałów archiwalnych z pominięciem lat 1967-1968, a przecież wówczas, a na pewno przed dniem 2 kwietnia 1968 r., mogła zostać wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zauważył, że organy podjęły czynności dowodowe w celu ustalenia, czy przedmiotowa decyzja została wydana. Organ I instancji zwrócił się w tym zakresie do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., jak również do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. Wprawdzie istotnie z notatki pracownika organu inspektor C.P. wynika, że sprawdzono dokumenty nieobejmujące lat 1967-1968, jednakże w pismach skierowanych zarówno do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., jak i do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. zwrócono się o odnalezienie wszystkich rodzajów dowodów mogących dowodzić istnienia zarządu po stronie skarżącej spółki. Z odpowiedzi tych instytucji (odpowiednio z dnia 25 lutego 2010 r. – k. 245 akt adm. oraz z dnia 31 lipca 2012 r. – k. 302 akt adm.) wynika, że dokumentów takich nie odnaleziono i odpowiedzi te nie były już ograniczone jakimikolwiek ramami czasowymi. Należy się zatem zgodzić z Sądem Wojewódzkim, że przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie także innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli zatem skarżąca spółka domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Przyjąć więc należy, że taki wywód skarżącej nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by wydana została decyzja w trybie art. 9 ust. 3 dekretu z 1945 r. Inaczej mówiąc, zbędne jest odnoszenie się do podnoszonej przez stronę okoliczności, nawet jeśliby miała ona sama w sobie prawne znaczenie, jeśli brak jest przesłanek do uznania, że okoliczność taka miała miejsce. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.