I OSK 3068/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 269/13, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia R.L. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Komendant Główny Policji, w nawiązaniu do pism R.L. – zażalenia i wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r., wezwał do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. R.L., pismem z dnia 5 grudnia 2012 r., wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.L., uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że funkcjonariusz wniósł równocześnie dwa konkurencyjne środki – zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności w stosunku do tego samego postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ, po bezskutecznym wezwaniu funkcjonariusza do sprecyzowania przedmiotu zaskarżania, powinien zbadać dopuszczalność i rozpoznać zażalenie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności. Podkreślono, że organ niezasadnie pozostawił bez rozpoznania zażalenie, a zatem pozostaje w bezczynności co do jego rozpoznania. Stwierdzona bezczynność, biorąc pod uwagę datę złożenia zażalenia oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie. Zarzucono naruszenie: • art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia. R.L. został prawidłowo pouczony o skutkach niezastosowania się do art. 64 § 2 K.p.a. Funkcjonariusz zlekceważył jednak wezwania organu. Tym samym rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania został przez organ prawidłowo zastosowany. Ponadto skutki działań lub bezczynności organu powinny wywołać szkodę. • art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez niezbadanie, czy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności. Podkreślono, że R.L. w kolejnych pismach domaga się wydania zaświadczenia o składnikach uposażenia zasadniczego i ich wysokości. Następnie wnosi skargi na bezczynność w przedmiocie niewydawania rozstrzygnięć odwoławczych od postanowień odmawiających wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w kwestii bezzasadności żądania funkcjonariusza, a stan prawny i faktyczny pozostaje niezmieniony. Istnieje więc niebezpieczeństwo naruszenia zasady "powagi rzeczy osądzonej". Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) jest niezasadny. Skarżący twierdzi, że warunkiem stwierdzenia bezczynności, powinna być szkoda, którą poniósł funkcjonariusz. Podkreślić należy, że, z uwagi na postanowienia art. 159 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), pogląd taki jest niedopuszczalny. Sądy administracyjne są zobowiązane do kontroli działań organów administracji pod kątem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również sytuacje, w których organy administracji nie podejmują czynności, do których są zobowiązane na podstawie przepisów prawa, a zatem "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu" (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 536, t. 2). Celem skargi na bezczynność jest natomiast doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd administracyjny nie bada merytorycznej lub procesowej poprawność czynności organu, lecz bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność organu nie wiąże się zatem z elementem szkody, nie ma ona charakteru quasi-cywilnego. Bezczynność organu, w rozumieniu przepisów art. 149 P.p.s.a., oznacza, że organ nie podejmuje czynności, do których jest zobowiązany. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż organ, wobec wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., powinien podjąć czynności zmierzające do jego prawidłowego załatwienia. Brak reakcji organu w tym zakresie powoduje, że znalazł się on w bezczynności. Zarzut, że w tego rodzaju postępowaniach zaistniała powaga rzeczy osądzonej jest również nieuprawniony. Wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 138/11 oraz z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 422/12 nie dotyczą sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., a innych aktów administracyjnych. R.L., wnosząc o stwierdzenie nieważności powołanego postanowienia, wszczął nowe postępowanie, a jego wniosek powinien zostać rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji w trybie określonym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Nierozpoznanie wniosku, co słusznie zauważył Sąd I instancji, spowodowało, że organ pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.