I OSK 314/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 417/08 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia i świadczenia potrąconego przy wypłacie uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odsetkach od uposażenia i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od D. P. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 110 (sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi D. P., uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia jako świadczenia nienależnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w Gnieźnie odmówił przyznania D. P. świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, jako świadczenia nienależnego. W uzasadnieniu wskazano, iż dnia 1 listopada 2003 r. Dowódca Wojsk Lądowych, w oparciu o rozkaz z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień zlikwidował stanowisko służbowe, które zajmował D. P. Z uwagi na fakt, iż żołnierz odmówił przyjęcia innego stanowiska służbowego, dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. o wypowiedzeniu stronie zawodowej służby wojskowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Za okres od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano stronie zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dokonując jednocześnie potrącenia nienależnego świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Po otrzymaniu tych świadczeń strona wystąpiła z wnioskiem o odsetki i zwrot potrąconych świadczeń. Organ, powołując się na treść art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą pragmatyczną, zgodnie z którym tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne, wskazał, iż instytucja zwłoki, uregulowana w art. 476 kc - w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 kc) - warunkowana jest winą. Zważywszy na okoliczności nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Organ zawrócił uwagę, iż w spornym okresie strona nie pełniła służby wojskowej, ale w tym czasie otrzymywała należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w szczególności dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. Organ wskazał, iż po przywróceniu do służby strona odmówiła zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń, stąd roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Najbardziej nieuzasadnione wydaje się roszczenie o odsetki za świadczenie, które pobrał żołnierz z góry (roczne uposażenie przez pierwszy rok po zwolnieniu). Zdaniem organu dopiero w chwili kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, żądanie odsetek staje się uprawnione. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. podniósł, iż w wyniku ponownego przyjęcia do służby wojskowej otrzymał zaległe należności, ale bez ustawowych odsetek za zwłokę, zawinioną wydaniem wadliwej decyzji oraz że potrącono mu świadczenia przy wypłacie tego uposażenia, jako świadczenia nienależnego. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej, z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Zgodnie zaś z art. 87 § 1 pkt 2 kodeksu pracy z wynagrodzenia za pracę podlegają potrąceniu tylko sumy egzekwowane na mocy tytułów wykonawczych. Należności inne niż wymienione w art. 87 §1 kodeksu pracy mogą być potrącone z wynagrodzenia pracownika tylko za jego zgodą wyrażoną na piśmie, a żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślił, iż potrącenia dokonano bez żadnego tytułu wykonawczego i bez jego zgody. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. P. przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że stanowisko organów jest chybione i wadliwie przypisuje się decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2006 r. cechę kształtującą. Sąd wskazał, iż zgodnie art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Istotnym dla sporu jest to, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej skarżącemu wypłacono zwaloryzowane należności z tytułu pełnienia służby wojskowej. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją od daty wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Zestawiając treść art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce. Regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia i odsetek zawarte w ustawie pragmatycznej stanowią lex specialis. Stąd zbędnym było odnoszenie się przez organy rozstrzygające sprawę do przepisów kc, w szczególności art. 481 czy art. 476, i rozważania w kategoriach winy organu czy braku winy w zwłoce w wypłacie wynagrodzenia i dodatków do niego. Uszły bowiem uwadze organom administracji publicznej konsekwencje, jakie przepisy kpa wiążą ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii potrącenia Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Zatem, jeżeli skarżący nie wyraził pisemnej zgody na potrącenie spornej kwoty, to potrącenie zostało dokonane z naruszeniem prawa. Sąd zwrócił również uwagę, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego jest przyjęcie, iż do zwolnienia w ogóle nie doszło. Natomiast uznanie, że istnieje kontynuacja nawiązanego stosunku służbowego wywołuje dwojakie skutki. Z jednej strony stwarza podstawę do wypłacenia skarżącemu zaległego uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługującymi skarżącemu na dzień zwolnienia, z drugiej zaś spowodowało, iż skarżący nie nabył prawa do odprawy i ekwiwalentu, które mu wypłacono, a więc świadczenia te mu nie przysługiwały. Należności te stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 kc, które podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 405 i następnych kc. W ocenie Sądu I instancji w ustawie pragmatycznej brak jest przepisu przewidującego bezpośrednio lub pośrednio możliwość orzekania w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia wymaga zatem, w razie negatywnego stanowiska bezpodstawnie wzbogaconego, uzyskania wyroku sądu powszechnego uwzględniającego wniesione w tym zakresie powództwo. Tylko tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego może stanowić podstawę do dokonania potrącenia z uposażenia skarżącego, w sytuacji gdy na takie potrącenie nie wyraża zgody. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, tj. - art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe, gdyż organy zobowiązane do wypłaty świadczeń pozostawały w zwłoce; - art. 81 ustawy pragmatycznej poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej; - art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie niesłusznie potrącono należności, do których utracił prawo w związku ze stwierdzeniem nieważności w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wobec regulacji art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej zbędne jest odniesienie się do kwestii winy w ujęciu cywilistycznym. Skoro bowiem spór ma charakter sprawy cywilnej, determinuje to rozważenie sprawy w kontekście pojęć cywilnoprawnych. Organowi wojskowemu nie sposób przypisać zwłoki w wypłacie świadczeń, gdyż decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego mimo, że wywołała skutki ex tunc, to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających stąd świadczeń została spełniona bez zwłoki. Zdaniem organu dopiero z chwilą, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się wykonalna, możliwe było naliczenie odsetek. Pełnomocnik organ wskazał także, iż stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej ze służby nie uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia a datą rozpoczęcia ponownego pełnienia służby. W rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca kontynuacja służby, gdyż żołnierz służby nie pełnił. Prawo do uposażenia powiązane jest natomiast z faktycznym podejmowaniem służby. Odnosząc się do kwestii zwrotu potrąconych należności, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego są to należności nienależne, bowiem podstawa świadczenia odpadła. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej częściowo zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U.Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) – zwanej ustawą pragmatyczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe, jako że organy zobowiązane do wypłaty uposażenia pozostawały w zwłoce. W pierwszej kolejności podkreślić wypada, iż kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi prawo do odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, które zostało wypłacone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] listopada 2002 r. o wypowiedzeniu D. P. zawodowej służby wojskowej. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja nieważna objęta jest domniemaniem legalności i wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Co prawda decyzja o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutki ex tunc, jednak nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków takich należy upływ czasu, który nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia wymaga, iż decyzja o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego, w wyniku czego strona uzyskała status, z którym wiąże się prawo do odprawy, prawo do emerytury wojskowej oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Na skutek wydania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego strona utraciła statusu żołnierza zawodowego, zyskawszy statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem w okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżącemu nie przysługiwało prawo do uposażenia, a więc i nie powstawało roszczenie o jego zapłatę, jako że w stosunku do skarżącego zaktualizowały się uprawnienia do świadczeń przysługujących po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji, z uwagi na fakt, iż w okresie między wydaniem decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego a stwierdzeniem jej nieważności organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec niepozostawania w stosunku zawodowej służby wojskowej, nie sposób przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się i utrwalił pogląd, iż wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek retroaktywny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego spowodowało, że powstało co prawda roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jednak nie zaktualizowały się terminy, o których mowa we wspomnianym art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 101/09 czy z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 69/09, niepubl.). Reasumując tę część rozważań godzi się stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący nie miał statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd I instancji błędnie odczytał przepis art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej i w konsekwencji niewłaściwe go zastosował w ustalonym stanie faktycznym, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej odsetek od uposażenia. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie wymagalność uposażenia wypłaconego skarżącemu żołnierzowi za okres od rozwiązania stosunku służbowego do stwierdzenia nieważności tej czynności prawnej jest skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność tej czynności, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania koniecznym będzie ustalenia dokładnej daty wymagalności roszczenia i następnie rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się zwłoki w wypłacie uposażenia. Natomiast za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Autor skargi kasacyjnej podniósł bowiem, iż Sąd I instancji wadliwe przyjął, że stronie niesłusznie potrącono należności, do których utracił prawo w związku ze stwierdzeniem nieważności w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego. Zarzut ten nie został jednak ani prawidłowo sformułowany, ani jurydycznie uzasadniony. Otóż, podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie negował faktu, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego skarżący nie nabył prawa do odprawy czy ekwiwalentu, które zostały mu wypłacone, stwierdzając wprost, że należności te stronie nie przysługiwały i stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 kc. Nie sposób zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji uznał, iż potrącenie zostało dokonane niesłusznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie stwierdził natomiast, iż nie został zachowany tryb dokonywania potrącenia. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej, z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. W myśl zaś art. 87 § 1 i art. 91 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – kodeks pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne wymagany jest tytuł wykonawczy, o ile pracownik nie wyraził pisemnej zgody na potrącenie. Skoro Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w aktach osobowych takiego oświadczenia nie ma, uprawnione stało się twierdzenie, że potrącenie zostało dokonane z naruszeniem prawa. W tym zakresie zatem skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Natomiast jako oczywiście bezzasadny uznać ponadto należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane w oparciu o powyższe przepisy. Wobec powyższego nie mogło dojść w rozpoznawanej sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji