I OSK 3409/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1110/14 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1110/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 3 listopada 2014 r. w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach: Prezydent [...] decyzją z 6 marca 2012 r. przyznał D. J. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem - W. J. na okres od [...] grudnia 2011 r. do odwołania – w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie w czasie realizacji tej decyzji organ uzyskał informację, że wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o sygn. akt [...] zmieniono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2012 r. odmawiającą skarżącemu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i przyznano mu ją za okres wsteczny - od dnia [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2013 r. W związku z powyższym, po uprzednim wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane, organ decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., powołując się na przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013, poz.1456 ze zm.) orzekł, że świadczenie to wypłacone w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] czerwca 2013 r. w łącznej wysokości [...]zł jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem za takie świadczenie uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba je pobierająca była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ I instancji podkreślił, że strona była pouczona o sytuacjach, które skutkują ustaniem prawa do pobierania świadczeń rodzinnych w tym o treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do renty. W odwołaniu skarżący, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia, podniósł, że we wskazanym okresie nie pobierał nienależnie świadczenia, gdyż renta nie była mu wówczas wypłacana, nie miał w tym czasie innych środków do życia, nie pracował, gdyż opiekował się ojcem i nie wiedział, że po trzech latach zostanie wydany na jego korzyść wyrok sądowy. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazało na konsekwencje wydanego w stosunku do skarżącego wyroku sądu powszechnego przyznającego mu prawo do renty za analogiczny okres w którym pobierał on świadczenie pielęgnacyjne oraz na przepisy prawa powołane przez organ I instancji. W skardze skarżący powtórzył twierdzenia wcześniejszego odwołania. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał na definicję świadczenia nienależnie pobranego zawartą art. 30 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjął, tak jak i organy, że zaistniała sytuacja spowodowała, że w tym samym okresie skarżący "pobierał świadczenie pielęgnacyjne i rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, których łącznego pobierania ustawa o świadczeniach rodzinnych nie dopuszcza", a w związku z tym jedno z tych świadczeń należało uznać za nienależnie pobrane. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który wyznaczony jest treścią art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te jednoznacznie wskazują, w jakiej sytuacji osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach. Przepis art. 17 ust. 5 ustawy określa przypadki, w których - mimo spełnienia kryteriów zawartych w tych przepisach - świadczenie pielęgnacyjny nie przysługuje, wskazując między innymi, że świadczenia takiego nie mogą uzyskać osoby uprawnione do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak podsumował Sąd, w przedmiotowej sprawie świadczeniem kwotowo niższym było przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad ojcem, a zatem mniej dolegliwym było uznanie za świadczenie nienależnie pobrane tego właśnie świadczenia, a nie renty przyznanej za ten sam okres, która była wyższa. W tej sytuacji prawidłowe było uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącego w ww. okresie w łącznej wysokości [...] zł było świadczeniem nienależnie pobranym, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i właściwie zastosowanych przepisów prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.ps.a., tj. a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 13 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960, nr 30, poz. 168 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) wobec nieprawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 i art. 30 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przez błędne ustalenie, że w okresie od dnia 1 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r, doszło do ustania, zawieszenia lub wstrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy prawo do renty przyznano skarżącemu wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z 30 czerwca 2014r, sygn. akt VII U 2190/12; c) art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a, poprzez błędną ocenę prawną konieczności zastosowania art 17 ust 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż skarżący nie był uprawniony do renty w okresie od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: a) wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez wadliwe przyjęcie przez WSA w Lublinie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r, podczas gdy skarżący nie podejmował pracy, rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem a prawo do renty przyznano skarżącemu wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia 30.06.2014 r, sygn. akt VII U 2190/12; b) wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez wadliwe przyjęcie przez WSA w Lublinie, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy skarżący składając oświadczenie woli nie był świadomy, że pobierane świadczenie mu nie przysługuje a organ nie wykazał negatywnego zachowania skarżącego ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. W oparciu o tak skonstruowane podstawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący, akcentując, że we wskazanym w decyzji okresie nie pobierał równocześnie dwóch świadczeń tj. renty i świadczenia pielęgnacyjnego, zwrócił uwagę, że w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest o zwrocie "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", co oznacza, że przesłanką uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest świadome spowodowanie przez świadczeniobiorcę wypłaty na jego rzecz nienależnego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organy nie wykazały negatywnego zachowania skarżącego ukierunkowanego na niezgodne z prawem pobranie świadczenia pielęgnacyjnego, np.: poprzez wprowadzenie organu w błąd co do faktu uzyskania prawa do świadczenia wykluczającego świadczenie rodzinne. Zdaniem skarżącego, pominięcie tych okoliczności stanowi o naruszeniu przez organy obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Jednocześnie skarżący podkreślił, że pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy powinno być dla strony jasne, czytelne i zawierać wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, a nie ograniczać się wyłącznie do przytoczenia przepisu ustawy bez jego wyjaśnienia. Skarżący stwierdził, że w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. był uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym czasie nie miał ustalonego prawa do renty. W tej sytuacji, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy został wadliwie zastosowany przez Sąd i organy, gdyż we wskazanym okresie nie zaistniały okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wymienia elementy, jakie musi zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wśród nich najważniejszą kwestią umożliwiającą kontrolę kasacyjną i weryfikację stanowiska Sądu I instancji jest element określony jako "podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie", przy czym pod pojęciem podstawy prawnej należy rozumieć nie tylko przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a., czyli przepisy ustawy regulującej procedurę sądowoadministracyjną, ale również przepisy wykładane i stosowane przez sąd administracyjny w ramach kontroli legalności aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja oparta w całości wyłącznie na interpretacji i zastosowaniu przez organy art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to obowiązkiem Sądu w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia było wyjaśnienie treści owego przepisu i ustalenie, czy stan faktyczny sprawy uzasadniał jego zastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie takiego wyjaśnienia nie ma, gdyż sprowadza się ono jedynie do przywołania treści art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis obejmuje cztery zupełnie różne przypadki uznania pobranego świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane, a następnie konkluzji sprowadzającej się do powtórzenia stanowiska organów, że skoro w tym samym okresie skarżący pobierał dwa świadczenia, czego nie dopuszcza ustawa o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 5 ustawy), to jedno z nich należało uznać za nienależnie pobrane, przy czym korzystniejszym dla strony było uznanie za takie świadczenie tego, które zostało wypłacone w niższej wysokości. Tym samym Sąd w ogóle nie wypowiedział się co do kluczowego i w istocie jedynego zagadnienia prawnego w sprawie, a mianowicie, czy sytuacja w jakiej znalazł się skarżący kwalifikowała się pod któryś z przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyłącznie treść zaskarżonej decyzji pozwala przypuszczać, że Sąd uznał, iż jest to sytuacja przewidziana w punkcie 1 powołanego przepisu, gdyż swojego stanowiska w tym zakresie Sąd nie wyraził. W sprawie nie jest sporne, że skarżący w tym samym okresie nie pobierał równolegle dwóch świadczeń. Ostateczną decyzją odmówiono mu przyznania prawa do renty, następnie uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które pobierał w podanym okresie, nie pobierając w tym samym czasie renty. Dopiero w następstwie wydanego w późniejszym czasie wyroku uzyskał prawo do świadczeń rentowych za okres wsteczny, tak że okazało się, że uzyskał świadczenia z dwóch tytułów, co wyklucza ustawa o świadczeniach rodzinnych. Rzeczą Sądu I instancji było zatem rozważenie czy te okoliczności świadczą o spełnieniu przesłanek nienależnie pobranego świadczenia określonych w którymś z punktów art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takich rozważań Sąd I instancji w ogóle nie poczynił, ograniczając się wyłącznie do zacytowania art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy bez wyjaśnienia, który z tych punktów ma zastosowanie w przypadku skarżącego. O ile podstawą oddalenia skargi było prawidłowe zastosowanie przez organy przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd powinien był zwrócić uwagę, że definicja nienależnie pobranego świadczenia zawarta w tym przepisie, jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest tożsama z cywilistycznym terminem "świadczenia nienależnego", które to pojęcie ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostało wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. "Świadczenie nienależnie pobrane", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy to świadczenie wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, ale na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy, przy czym mogą to być zarówno przyczyny leżące po stronie organu ( błąd), ale także okoliczności niezależne od organu. Zawsze jednak są to świadczenia pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się zatem, że nienależnie pobrane świadczenie ma miejsce w razie przyjęcia świadczenia w złej wierze, wiedząc, że się ono nie należy. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny, polegający na działaniu wbrew pouczeniu ( por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2012r. I OSK 2290/11, z 4 października 2011r. I OSK 762/11, z 27 października 2010r. I OSK 981/10, z 14 grudnia 2009 r. I OSK 826/09, I OSK 535/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl). Okoliczności tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ogóle nie miał na względzie przy założeniu oczywiście, że podstawę jego rozstrzygnięcia stanowił, oprócz powołanego przepisu art. 151 p.p.s.a., właśnie art. 30 ust. 12 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na zakończenie należy wyjaśnić, że wprawdzie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wyjątkowo (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 opubl. j.w), to jednak wśród powodów uwzględnienia zarzutu jego naruszenia wymienia się m. in. brak możliwości prześledzenia toku rozumowania sądu i poznania racji, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że szczególne znaczenie w każdym uzasadnieniu wyroku ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy danej ustawy bez wskazania konkretnej jej jednostki redakcyjnej (wyrok z 8 stycznia 2008 r., I OSK 1893/06), a ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i to nawet wtedy, gdy strona – jak deklaruje – mogła przypuszczać, czym sąd się kierował (por. wyrok z 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05 opubl. j.w) W rozpoznawanej sprawie trudno zweryfikować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia skoro Sąd jej dokładnie nie określił i nie wyjaśnił. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. spowodowała niecelowość oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.