I OSK 442/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/13 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/13 oddalił skargę B.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), odmówił [...] B.B. przyznania ekwiwalentu pieniężnego za wykorzystany urlop wypoczynkowy w okresach: [...] kwietnia 2012 r. – [...] maja 2012 r., [...] maja 2012 r. – [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r. – [...] czerwca 2012 r., [...] lipca 2012 r. – [...] lipca 2012 r. oraz [...] sierpnia 2012 r. – [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] B.B. rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] września 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Z pisma jej bezpośredniego przełożonego z dnia [...] września 2012 r. wynika, że wykorzystała cały urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W związku z powyższym, w wydanym jej świadectwie służby z dnia [...] września 2012 r. stwierdzono, że wykorzystała przysługujący w 2012 r. urlop wypoczynkowy w wymiarze 26 dni. Jednocześnie organ zauważył, iż wyżej wymieniona nie wnosiła o sprostowanie otrzymanego świadectwa służby. Pismem z dnia 4 marca 2013 r. [...] B.B. wystąpiła do Komendanta [...] Policji o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i przedłożyła zaświadczenia lekarskie potwierdzające jej niezdolność do służby w okresach pokrywających się z wyżej wymienionymi okresami udzielonego urlopu wypoczynkowego. Komendant Główny Policji, przytaczając treść przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przewidującego uprawnienie policjanta zwolnionego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe i obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.), zawierającego m.in. regulacje dotyczące szczegółowych zasad przyznawania policjantom urlopów oraz tryb postępowania w tych sprawach (§ 5 ust. 1, 3, 4 i § 6 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) określających sposób i tryb usprawiedliwiania nieobecności w służbie, w tym z powodu choroby (§ 17 i § 15 ust. 1-4 w/w rozporządzenia), wskazał, że w sprawie jest niesporne, że [...] B.B. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] września 2012 r., nie przedstawiła bezpośredniemu przełożonemu zaświadczeń lekarskich potwierdzających jej niezdolność do służby w okresach, w których przebywała na urlopie wypoczynkowym, pomimo, iż w świetle ostatnio powołanych przepisów była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania bezpośredniego przełożonego o niezdolności do służby z powodu choroby. Tego rodzaju zaświadczenia przedłożyła organowi dopiero w dniu 5 marca 2013 r. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że wyżej wymieniona do dnia zwolnienia ze służby w Policji nie ujawniła zaświadczeń lekarskich o swojej niezdolności do służby z powodu choroby, które pokrywają się z okresami udzielonego jej urlopu wypoczynkowego oraz z uwagi na fakt, że nie miała ona obowiązku wykorzystania otrzymanego zaświadczenia lekarskiego, należało uznać, iż zrezygnowała z uprawnienia wynikającego z tych zaświadczeń oraz rozpoczęła i wykorzystała w danym okresie urlop wypoczynkowy zgodnie z jej raportami o jego udzielenie z dnia 12 marca 2012 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. Komendant Główny Policji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., podał, że [...] B.B. nie określiła, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. W kwestii zarzutów naruszenia powołanych przepisów Kodeksu karnego stwierdził, że są one bezzasadne, gdyż dotyczą zagadnień niezwiązanych z postępowaniem administracyjnym i nie mogą być w jego toku rozpatrzone. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1) naruszenie art. 166 Kodeksu pracy, art. 6 K.p.a. oraz art. 231 Kodeksu karnego, gdyż odmawiając wypłacenia dochodzonego przez nią ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przełożeni przekroczyli swoje uprawnienia, nie dopełnili obowiązku przestrzegania prawa oraz działali na jej szkodę; 2) naruszenie art. 107 K.p.a. w związku z art. 231 Kodeksu karnego i art. 6 K.p.a., gdyż nie zamieszczono uzasadnienia prawnego odmowy wypłacenia ekwiwalentu i w ten sposób przełożeni w służbie nie dopełnili obowiązku; 3) naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, art. 171 Kodeksu pracy i art. 231 Kodeksu karnego, poprzez odmowę wypłaty ekwiwalentu pomimo, że skarżąca nie wykorzystała urlopów wypoczynkowych z powodu choroby; 4) naruszenie art. 191 i art. 231 Kodeksu karnego, poprzez przekroczenie uprawnień w ten sposób, że wymieniony przełożony groził jej odmową podwyższenia dodatku służbowego wobec braku wykorzystania urlopu wypoczynkowego, przez co zmusił ją do określonego zachowania polegającego na udaniu się na urlop; 5) naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne, pomimo że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 6) wydanie decyzji niezgodnie z przedmiotem sprawy, gdyż treścią jej wniosku było żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organy wydały swoje decyzje odmawiające wypłacenia ekwiwalentu za wykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do wypłacenia jej dochodzonego świadczenia oraz przeprowadzenie dowodów z jej akt osobowych oraz z załączonych zwolnień lekarskich. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu pieniężnego za wykorzystane urlopy wypoczynkowe w czasookresach wymienionych w decyzji. Z powołanego przepisu wynika, że policjant zwolniony ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe powstaje z dniem zwolnienia ze służby w Policji. Wykluczona jest zatem możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca do daty zwolnienia ze służby nie ujawniła faktu niezdolności do służby z powodu choroby, potwierdzonej zaświadczeniami lekarskimi w okresach przypadających w czasie przebywania na urlopie wypoczynkowym. Do dnia zwolnienia ze służby, jak i po wydaniu jej świadectwa służby, nie kwestionowała faktu wykorzystania urlopu wypoczynkowego. Dopiero w dniu 4 marca 2013 r., a więc prawie pół roku po zwolnieniu ze służby w Policji, pisemnie poinformowała przełożonego o fakcie posiadania zwolnień lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby z powodu choroby w okresach pokrywających się z okresami udzielonego urlopu wypoczynkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że zachowanie skarżącej jest niezgodne z przepisami pragmatyki służbowej – nie wykonała obowiązku poinformowania przełożonego o swojej niezdolności do służby, co powinna uczynić tego samego dnia, w którym niezdolność została stwierdzona (§ 15 i § 17 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów – Dz. U. Nr 151 poz. 1261). Uniemożliwiło ono przełożonym uwzględnienie przedstawionych zaświadczeń lekarskich przy określaniu jej uprawnień do ekwiwalentu pieniężnego za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe i uprawniało organ do uznania, że wykorzystała przysługujące jej urlopy zgodnie ze swoimi wnioskami wyrażonymi w raportach o ich udzielenie. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 166, art. 171, art. 282 Kodeksu pracy, stwierdził, iż są one niezasadne, gdyż przepisy tego Kodeksu nie mają zastosowania do policjantów. W kwestii zarzutów naruszenia art. 191 i art. 231 Kodeksu karnego podzielił stanowisko organów, że tego typu zachowania nie podlegają ocenie na gruncie postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd ten nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 10, art. 81, art. 104 § 2 i art. 107 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Uznał, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonały wszechstronnej oceny okoliczności oraz umożliwiły skarżącej udział w postępowaniu, a wydane decyzje spełniają wymogi określone art. 107 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.B., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie p.u.s.a.), zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 1 p.u.s.a., poprzez przeprowadzenie kontroli działalności organu w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, w szczególności z art. 145 p.p.s.a.; - art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), polegające na nieprawidłowej jego wykładni; - § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81 poz.740 ze zm.), polegające na nieprawidłowej jego wykładni; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - zasady praworządności, wynikającej z art. 6 K.p.a.; - zasady praworządności i prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 K.p.a.; - zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wynikającej z art. 7 K.p.a.; - zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającej z art. 8 K.p.a.; - art. 77 K.p.a., nakazującego w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji co do tego, że organ był i jest w stanie oceniać legalne i uznane za legalne zachowanie skarżącej (niekwestionowane jednak co do choroby i zwolnień lekarskich w ustalonym stanie faktycznym) z innego punktu niż merytoryczny – co zostało ocenione błędnie przez Sąd jako niezgodne z przepisami pragmatyki służbowej co do niewykonania obowiązku poinformowania przełożonego o swojej niezdolności do służby, a co skarżąca powinna uczynić tego samego dnia, w którym ta niezdolność została stwierdzona i co zdaniem Sądu wynika z treści § 15 i § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W ocenie Sądu pierwszej instancji. Powyższe uniemożliwiło przełożonym uwzględnienie wydanych skarżącej zaświadczeń lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby z powodu choroby (chociaż Ci sami przełożeni nie posiadali uprawnień do oceny stanu zdolności do służby z powodu choroby – wiadomości specjalne lekarskie), uwzględnienia świadczeń ekwiwalentnych co uprawniało organ do uznania, że skarżąca wykorzystała urlopy zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, na gruncie zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił kompetencje organu i negatywny skutek zachowania skarżącej w postaci niemożliwości uzyskania lub domagania się wypłaty ekwiwalentu. Sąd pominął 3-letni termin przedawnienia roszczeń skarżącej wynikający z przepisów prawa, a także brak skutku materialnoprawnego w obowiązujących przepisach dla założenia negatywnych konsekwencji finansowych związanych ze złożeniem zaświadczeń o chorobie po terminie wynikającym z § 15 i § 17 cyt. rozporządzenia, które żadnych sankcji prawnych nie zawierają, co może wskazywać na okoliczność, że są to przepisy instrukcyjne albo powodujące konsekwencje natury dyscyplinarnej, obojętne dla skarżącej. Skarżąca zarzuciła także, iż organ, wydając zaskarżoną decyzję, przekroczył zasadę uznania administracyjnego i naruszył przepisy prawa materialnego, zaś Sąd pierwszej instancji należycie nie rozważył oceny działań organu. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie z uwagi na konstrukcję sporządzonej przez jej autora skargi kasacyjnej konieczne jest przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd drugiej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone i nie może z urzędu badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył także innych przepisów prawa niż w niej podane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako określenie przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Zauważyć należy, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. W związku z powyższym istotne znaczenie ma należyte sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i tym samym znaczeniu przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie zaistniałego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, stawiającego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, jest przeprowadzenie w jej uzasadnieniu wywodu prawnego dotyczącego naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 2002/6/50). Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niewłaściwego zastosowania, w pierwszej kolejności należy wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 388/06, LEX nr 193936). Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, iż wprawdzie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podanej podstawy. Oznacza to, że musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA : z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04, LEX nr 186863; z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04, LEX nr 238595; z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05, LEX nr 173263; z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06, LEX nr 236385; z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, LEX nr 281385). Jednocześnie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W przypadku, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005 Nr 6, poz. 120). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podać należy, iż skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie został w niej powołany. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż z uwagi na wadliwy sposób ich sformułowania nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 K.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd pierwszej instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracji publicznej – art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 K.p.a nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przepisy te należy wskazać jako podstawę kasacyjną, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł sąd. Tymczasem w niniejszej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone wyłącznie do wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako chybiony ocenić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1387/10, LEX nr 952790). Jest to przepis ogólny (blankietowy) stanowiący jedynie podstawę prawną wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że strona skarżąca chcąca powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu obowiązana jest powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. – nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami. Z tych względów dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny merytorycznej podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stało się niemożliwe. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Wskazany jako naruszony art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Do jego naruszenia mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, w ogóle nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie żadna z tych sytuacji nie wystąpiła. Z kolei analiza zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który podzielił stwierdzenie organu, że skoro B.B. do dnia zwolnienia ze służby nie ujawniła zaświadczeń lekarskich potwierdzających jej niezdolność do służby w okresach, które pokrywają się z okresami udzielonego jej urlopu wypoczynkowego, to należało przyjąć, że zrezygnowała z uprawnienia wynikającego z zaświadczeń lekarskich i zgodnie ze złożonymi przez nią raportami z dnia 12 marca 2012 r. i z dnia 25 kwietnia 2012 r. w całości wykorzystała należny urlop wypoczynkowy. W konsekwencji uznał, że zasadnie odmówiono jej przyznania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy o Policji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, fakt przedłożenia przez skarżącą po zwolnieniu ze służby w Policji przedmiotowych zaświadczeń lekarskich dotyczących okresów pokrywających się z okresami udzielonego urlopu wypoczynkowego, winno skutkować stwierdzeniem, że wskutek niezdolności do służby z powodu choroby urlopu wypoczynkowego nie wykorzystała, a zatem stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przysługuje jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Trafnie wskazał, że policjantowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny m.in. za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Jednocześnie podał, jakie obowiązki oraz w jakim terminie winien spełnić policjant niezdolny do służby z powodu choroby. Jest on obowiązany niezwłocznie poinformować o tym fakcie bezpośredniego przełożonego. Przy czym usprawiedliwienie przez policjanta nieobecności w służbie z powodu choroby następuje poprzez przedstawienie w/w przełożonemu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby (§ 15 i § 17 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów). Jednocześnie podać należy, iż z § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów wynika, że policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby. Jeżeli policjant nie może rozpocząć urlopu wypoczynkowego w ustalonym terminie z powodu czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, urlop ten należy przesunąć na inny termin. Część urlopu wypoczynkowego niewykorzystaną z powodu czasowej niezdolności do służby wskutek choroby należy udzielić policjantowi w późniejszym terminie. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że niezdolność do służby z powodu choroby stanowi przeszkodę do udzielenia i rozpoczęciu urlopu wypoczynkowego, zaś sformułowanie o niewykorzystanej części urlopu wypoczynkowego z powodu czasowej niezdolności do służby z powodu choroby jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że okres choroby nie jest i nie może być okresem wykorzystywania urlopu wypoczynkowego. Niewątpliwie, tego rodzaju regulacja prawna jest związana z celem urlopu, który jest jedną z instytucji zabezpieczających prawo policjanta do wypoczynku. Niezdolność do służby wyłącza zatem możliwość korzystania z urlopu wypoczynkowego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podkreślić należy, iż udzielenie policjantowi urlopu wypoczynkowego jest czynnością organu zwalniającą go z obowiązku pełnienia służby i usprawiedliwiającą jego nieobecność w służbie, to jednak udokumentowanie przyczyny uniemożliwiającej rozpoczęcie i korzystanie z urlopu wypoczynkowego – w przypadku choroby przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby – obciąża policjanta. Wypełnienie tego obowiązku leży w interesie policjanta, który urlop wypoczynkowy lub jego część niewykorzystane z powodu czasowej niezdolności do służby z powodu choroby zamierza wykorzystać w późniejszym terminie, a w razie zwolnienia ze służby – przy ubieganiu się o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W przypadku, gdy policjant mimo posiadania zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, w dacie rozpoczęcia i trwania urlopu wypoczynkowego, faktu tego nie ujawnia to zasadnie jest uznanie, iż nie zamierza on wykorzystać wynikających z niego uprawnień. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. [...] B.B. zajmująca w hierarchii służbowej określone stanowisko, znająca swoje obowiązki i uprawnienia, po otrzymaniu zaświadczeń lekarskich o niezdolności do służby z powodu choroby w okresach pokrywających się z okresami udzielonego jej urlopu wypoczynkowego, do dnia zwolnienia ze służby w Policji oraz po otrzymaniu świadectwa służby bezpośredniemu przełożonemu ich nie przedłożyła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowanie skarżącej uprawniało zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, do przyjęcia, że świadomie zrezygnowała ona z uprawnienia wynikającego z tych zaświadczeń. W konsekwencji, w sprawie zasadnie uznano, że skarżąca rozpoczęła i wykorzystała urlop wypoczynkowy zgodnie ze złożonymi przez nią raportami z dnia 12 marca 2012 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. Jak wyżej podano, dla wystąpienia skutków zaświadczeń lekarskich niezbędne było ich ujawnienie przez skarżącą w określonym czasie, a więc w dacie ich wystawienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że fakt przedłożenia przez skarżącą przedmiotowych zaświadczeń lekarskich za okresy pokrywające się z okresami udzielonego jej urlopu wypoczynkowego ponad pół roku od zakończenia okresu niezdolności do służby z powodu choroby i prawie pół roku po zwolnieniu ze służby w Policji, a przede wszystkim już po wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego, nie stanowił podstawy do stwierdzenia, że wskutek niezdolności do służby z powodu choroby urlopu tego nie wykorzystała i w związku ze zwolnieniem ze służby przysługuje jej ekwiwalent pieniężny z niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przy rozważaniu uprawnienia skarżącej bez znaczenia jest okoliczność, że powołane przepisy dotyczące zgłoszenia faktu wystawienia zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do służby w określonym terminie nie przewidywały żadnych sankcji materialnoprawnych niezastosowania się do ich dyspozycji. Skarżąca w okresie pozostawania w stosunku służbowym dokonała świadomego wyboru – zataiła fakt posiadania zaświadczeń lekarskich – dokumentów, które miały wpływ na powstanie jej uprawnienia w zakresie urlopu wypoczynkowego, a w przypadku zwolnienia ze służby – ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tego rodzaju zachowanie skarżącej pozwalało organowi na przyjęcie, że z uprawnienia zrezygnowała i w konsekwencji wykorzystała urlop wypoczynkowy. Skoro [...] B.B. na dzień zwolnienia ze służby w Policji nie posiadała niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub urlopu dodatkowego to ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, jej nie przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie chybiony jest także zarzut naruszenia § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez jego błędną wykładnię. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że powołany przepis przewidujący możliwość udzielenia policjantowi w późniejszym terminie części urlopu wypoczynkowego niewykorzystanej z powodu czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, po zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji nie miał w sprawie zastosowania. Czyni to zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.