I OSK 521/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 464/13 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 464/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]Prezydent Miasta Wrocławia orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 7 marca 2013 r. i jednocześnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.G. domagając się jej uchylenia i przyznania mu prawa do zasiłku od dnia 14 marca 2013 r. wraz z odsetkami. Skarżący podał, że pracował i odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne od dnia 1 czerwca 1980 r. do dnia 2 grudnia 2010 r. Ponadto od dnia 23 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. pracował na pół etatu w firmie D., ale to nie ma żadnego wpływu na to czy zasiłek mu się należy. Skarżący podniósł także, że w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej u.p.z.) nie ma obligatoryjnego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy aby otrzymać zasiłek. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego bezspornie wynika, iż w okresie od dnia 23 stycznia 2012 r. do dnia 22 lutego 2013 r. skarżący zatrudniony był w wymiarze pół etatu, a jego wynagrodzenie wynosiło mniej niż wynagrodzenie minimalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. (Dz. U. 2012, poz. 1026) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 192, poz.1141). W okresie od dnia 3 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Ponadto w okresie od dnia 1 czerwca 1980 r. do dnia 2 grudnia 2010 r. skarżący z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej podlegał ubezpieczeniom społecznym, a w okresie od dnia 23 kwietnia 2007 r. do dnia 27 kwietnia 2007 r. był zwolniony z opłacania składek z tytułu pobieranego zasiłku chorobowego. Skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu w dniu 7 marca 2013 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosowanie do przepisów u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla bezrobotnego propozycji odpowiedniej pracy, stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zdaniem organu, powyższe warunki nie zostały spełnione przez skarżącego. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od dnia 6 września 2011 r. do dnia 6 marca 2013 r. skarżący nie pozostawał bowiem w zatrudnieniu przez okres co najmniej 365 dni uzyskując co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ zaznaczył, że okresu zatrudnienia od dnia 23 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. nie można zaliczyć do okresu 365 dni, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, ponieważ skarżący nie uzyskiwał w tym czasie miesięcznie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W okresie od dnia 3 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Okres ten również nie może być wliczony do okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 71 u.p.z., ponieważ podstawę wymiaru zasiłku chorobowego wypłacanego podczas zatrudnienia stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zatem, zdaniem organu, brak był możliwości przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.G. podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto skarżący zarzucił, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, o którym mowa w art. 71 u.p.z. nie oznacza okresu bezpośrednio poprzedzającego dzień rejestracji. Zdaniem skarżącego "gdyby ustawodawcy zależało na tym, żeby ten okres 18 miesięcy pracy był bezpośrednio przed dniem zgłoszenia do Urzędu Pracy, to zapisałby w ustawie: w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zgłoszenia do Urzędu Pracy, a takiego zapisu nie ma. A samo słowo poprzedzający ma całkiem inne znaczenie" niż to, jak interpretują je organy I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie brak jest uchybień dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, jego ustaleń oraz innych wad proceduralnych obligujących do uwzględnienia skargi. Istotą sporu jest natomiast wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Zdaniem Sądu I instancji, okres czasu wskazany w tym przepisie, to jest "18 miesięcy poprzedzających", należy liczyć w sposób ciągły (nieprzewrany) od momentu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Sąd podkreślił, że jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż bezpośrednio wstecz od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. W konsekwencji obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony. Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni powinien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych przepisach pkt 2 ust. 1 art. 71 u.p.z. Nadto w przepisach ust. 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Ponieważ skarżący w okresie tym nie pozostawał zatrudniony przez okres co najmniej 365 dni, uzyskując co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, to nie przysługuje mu prawo do zasiłku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.G. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób, który odpowiadałby słusznemu interesowi obywatela oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym odmówieniem przyznania zasiłku dla bezrobotnych, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek, a także naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ zasady praworządności, niewyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, nieocenienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. poprzez przyjęcie, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania musi przypadać bezpośrednio przed dniem rejestracji, chociaż przesłanka "bezpośredniości" nie wynika z ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Istotą sporu jest wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sprowadza się ona do tego, czy okres czasu wskazany w tym przepisie to jest "18 miesięcy poprzedzających" dzień zarejestrowania, należy liczyć bezpośrednio (w sposób ciągły, nieprzerwany), czy też tak jak twierdzi skarżący, w sposób liczony wstecz od dnia zgłoszenia ale niekoniecznie bezpośrednio poprzedzających ten dzień, dopuszczający jego przerywanie. Zatem według skarżącego ww. sformułowanie odnosi się do jakiegokolwiek okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, faktyczne oznaczałoby to wydłużenie tego okresu, wymaganego do uzyskania zasiłku. Według art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zdaniem NSA ze sformułowania "w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. W języku polskim słowo "poprzedzić" rozumie się "zajść w czasie przed jakimś faktem, zdarzeniem" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.). Norma prawna, zawarta w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, określa zdarzenie, od którego liczy się 365 dni w okresie 18 miesięcy stanowiąc, iż tym zdarzeniem jest dzień zarejestrowania. Pomiędzy zdarzeniem prawnym – dniem rejestracji a okresem 18 miesięcy występować musi ścisły związek. Nie można wywieść odmiennej, od przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Należy bowiem zważyć, że polski system prawny w zakresie zabezpieczenia społecznego opiera się na świadczeniach emerytalno-rentowych, na świadczeniach dla bezrobotnych oraz na świadczeniach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania, ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa". Prawo do zasiłku dla bezrobotnych uregulowała powołana ustawa, która uzależnia przyznanie tego świadczenia od spełnienia warunków określonych przepisami tej ustawy. Ogólne reguły świadczeń z zakresu zabezpieczenia regulują ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W razie niespełnienia przesłanek określonych w tych dwóch systemach zabezpieczenia społecznego, świadczenia reguluje ustawa o pomocy społecznej. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przedstawił pogląd sformułowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2013 r. wydanego w sprawie IV SA/Po 5/13 (ten wyrok oraz inne, powołane niżej są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jego konkluzją jest stwierdzenie, że prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających (nawet nie bezpośrednio) dzień aktualnego zarejestrowania jako osoby bezrobotnej łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Pogląd ten podzielił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1446/11. Osią obu tych stanowisk jest stwierdzenie, że w interpretowanym przepisie nie został użyty termin "bezpośrednio", co zdaniem obydwu sądów, przesądza o rezultacie wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w tych orzeczeniach argumenty nie są przekonywujące. Dostrzec wprawdzie można, że w szeregu przepisów porównawczo przedstawionych w pierwszym z tych wyroków termin "bezpośrednio" został zastosowany do dookreślenia zakresu zastosowania czasowego norm prawnych z nich wynikających. Jednakże współczesne poglądy na wykładnię prawa nakazują ostrożność lub powściągliwość w ocenie konsekwencji płynących z użycia określonych terminów lub zwrotów w tekście prawnym. Jego prawidłowe zrozumienie wymaga bowiem przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany (przełamania) tego znaczenia. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego kasacyjnie zawartej we wskazanych orzeczeniach prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko takiemu stanowisku jest to, że jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony, nawet kilkadziesiąt lat wstecz. Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni powinien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych przepisach pkt 2 ust. 1 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto w przepisach ust. 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Dodać należy, że takie stanowisko prezentuje doktryna i zdecydowanie przeważa ono w orzecznictwie (por. Z. Góral. Komentarz do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, opubl. w systemie informacji prawniczej LEX oraz wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11; wyroki WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Op 401/07 i 24 stycznia 2012 r., II SA/Ol 1011/11; WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., III SA/Gd 380/2009; WSA w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r., II SA/Bd 537/2009 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Go 178/11 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1015/12). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zmodyfikował swoje stanowisko, por. wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., II SA/Po 864/11. Odstąpić od stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku można jedynie w sytuacjach szczególnych, np. gdy bezrobotny nie dokonał rejestracji z powodu dni wolnych od pracy. Tak uznał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01, podkreślając, że "Opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (dot. poprzednio regulującego tę kwestię art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu)". Co do zasady powyższego stanowiska nie podważa się także w wyroku NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 585/13 wyraźnie to w nim podkreślając, bowiem odstąpiono od niego jedynie ze względu na szczególne okoliczności sprawy, które nie mają miejsca w niniejszym przypadku. Potwierdzeniem prawidłowości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia "w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" jest także doprecyzowanie tego uregulowania przez ustawodawcę, poprzez dodanie wyrazu "bezpośrednio" poprzedzających dzień zarejestrowania, co nastąpiło ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 598) - art. 1 pkt 61 lit. a tiret drugie - z dniem 27 maja 2014 r. W tych okolicznościach nie mogły także odnieść zamierzonego skutku pozostałe wymienione wyżej zarzuty skargi kasacyjnej, głównie dotyczące wadliwości w ustaleniu stanu faktycznego i uzasadnienia orzeczeń zarówno przez organy administracji jak i Sąd. Zbędnym bowiem było czynienie dodatkowych ustaleń, skoro skarżący nie był zatrudniony w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania osiągając wynagrodzenie w wysokości wskazanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.