I OSK 551/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1639/15 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/15 oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późń. zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 195 m2 oraz nr [...] o pow. 196 m2 o łącznej pow. 391 m2. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyły P. S.A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 art. 80, oraz 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną, którą zarządzały terenowe organy administracji państwowej. Ponadto w ocenie skarżącego organ I instancji naruszył art. 22 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że działka zajęta była pod drogę publiczną, którą zarządzały terenowe organy administracji państwowej oraz art. 200 i art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowe grunty znajdowały się w zarządzie P. S.A., jak również błędne przyjęcie, że uwłaszczenie narusza prawa osób trzecich. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowych działek był Skarb Państwa, natomiast P. przysługiwało do nich prawo zarządu. Wobec powyższego spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby przedmiotowe uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Z treści pism Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 5 kwietnia 2006 r. i z dnia 22 maja 2014 r., a także Urzędu Miasta K. Biura Zasobu Skarbu Państwa z dnia 22 października 2012 r. wynika, że działka nr [...] w całości, zaś działka nr [...] w części, stanowią składowe pasa drogi publicznej ul. W. Stan zajęcia przedmiotowych działek pod ww. ciąg komunikacyjny istniał już w dniu 5 grudnia 1990 r. (zob. pismo z dnia 22 maja 2014 r. oraz wypis z rejestru gruntów wydany przez Prezydenta Miasta K. z adnotacją, iż przedstawia stan zgodny ze stanem na dzień 5 grudnia 1990 r.). Istnienia ul. W. w aktualnym kształcie w dniu 5 grudnia 1990 r. nie zakwestionowały również P. S.A. Publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez działkę nr [...] i nr [...] wynika z Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz151 ze zm.), na podstawie którego ulica W. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich (Załącznik Nr 5 do rozporządzenia z dnia 14 lipca 1986 r.). Z uwagi na fakt, iż ww. ciąg komunikacyjny nie został wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071), stał się na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), drogą powiatową. Minister podkreślił, że skoro art. 28 ustawy o drogach publicznych, zawiera zamknięty katalog obowiązków zarządczych zarządu kolei, to stwierdzić należy, iż przepis ten nie wyłącza zarządu drogowego w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Również w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 28 ww. ustawy określa katalog zamknięty zadań zarządu kolei w stosunku do skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi, a zatem jedynym organem uprawnionym do dysponowania obszarem objętym pasem drogowym jest zarząd drogi. Skoro zatem działki nr [...] i nr [...], zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, znajdują się w pasie drogi publicznej, która została zaliczona, na podstawie ustawy o drogach publicznych, do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, a nad nimi znajdował się wiadukt, po którym biegła linia kolejowa, to przedmiotowe działki nie mogą podlegać uwłaszczeniu jako grunty objęte prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Stosownie bowiem do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W orzecznictwie wskazuje się, iż z treści powołanego art. 2a ustawy drogowej należy wyprowadzić wniosek, iż nieruchomości znajdujące się pod urządzonymi drogami publicznymi są wyłączone z obrotu prawnego, a tym samym nie powinny być obciążane jakimikolwiek prawami, poza wynikającym z ustawy prawem zarządcy drogowego. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Dlatego też, zdaniem organu, zarzuty podniesione w tym względzie przez P. S.A. są nieuzasadnione. W chwili obecnej zarząd ulicy W. należy do właściwości Prezydenta Miasta K., co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998 r., Nr 103, poz. 652). Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalna jest odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, która stanowi drogę publiczną. WSA podzielił ocenę organu, że przy wykładni i stosowaniu art. 200 u.g.n. nie można abstrahować od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygnięcia sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), której art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz P. S.A. w W., a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w judykaturze są wyłączone z powszechnego obrotu, stanowiąc tzw. reges extra commercium. To, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste nie jest również kwestionowane przez skarżącą. Zatem ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz P. S.A. w W. byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 2a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, iż na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe, a zarząd ten powstaje z mocy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. wnosząc o jego zmianę w całości, względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania: a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, poprzez błędne zastosowanie ww. normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego a w konsekwencji uznanie, że uwłaszczenie P. S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich, b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 2 lipca 2015 r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona; 2. art. 134 § 4 P.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić; II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 200 oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że uwłaszczenie P. S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich; 2. art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (dalej jako: "Ustawa o PP P.") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie Ustawy o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności; 4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. (dalej jako: "Ustawa o P.") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o P., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 §1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu stwierdzić trzeba, że najistotniejszą okolicznością pozostaje fakt, iż będące przedmiotem wniosku P. SA o uwłaszczenie działki nr [...] i [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. wchodziły w skład drogi powiatowej i znajdowały się w zarządzie drogowym. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 200 ust.1 u.g.n. oraz przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu. Wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (porównaj np. wyroki NSA, wydane w sprawach o sygnaturach I OSK 130/17, I OSK 2469/13, I OSK 651/11, I OSK 204/13), że dokument - decyzja o ustaleniu opłat rocznych może być uznany za podstawę stwierdzenia zarządu lub użytkowania jednak tylko wówczas, gdy odwołano się w niej do aktu ustanawiającego prawo użytkowania lub zarządu. Powyższe pozostaje również w zgodzie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., (sygn. akt. U 6/99) odnośnie dowodów na istnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Skoro zatem znajdujące się w aktach decyzje o opłacie rocznej nie nawiązują w żaden sposób do aktów ustanowienia prawa, przyjąć należało, że z materiału dowodowego w istocie nie wynika, by P. legitymowała się w dacie relewantnej, prawem zarządu będącym niezbędną przesłanką ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego w oparciu o art. 200 u.g.n. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż dnia 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę publiczną. W świetle art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z drogi o takim charakterze może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Prawo zarządu takiej drogi, na mocy art. 22 ust.1 ustawy o drogach publicznych, sprawują właściwe organy drogowe, a zarząd ten powstaje z mocy prawa. Skoro prawo użytkowania wieczystego gruntu, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości i rozporządzania nią, to jego ustanowienie na drodze publicznej pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z takiej drogi, a jednocześnie uniemożliwiałoby zarządcy drogi wykonywanie jego ustawowych zadań. Grunt stanowiący na dzień 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną w zarządzie organów drogowych nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu P., która to okoliczność miała istotne znaczenie dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 i 34a ustawy o P.. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy o drogach publicznych, wynikają czynności, które w sposób niebudzący wątpliwości świadczą o władaniu nieruchomością nie przez P., a przez zarządcę drogi. W świetle powyższych rozważań za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia wskazanych w kasacji przepisów art. 200 i art. 206 u.g.n., przepisów § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., a także naruszenia art. 34 i 34 a ustawy o P. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach, w myśl którego grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy tj. 1sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek. Wbrew stanowisku autora kasacji, na jego podstawie nie doszło do powstania zarządu na rzecz P. Aby tak było, poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie winien był legitymować się na dzień 1 sierpnia 1985r. prawem użytkowania, na co nie wskazuje żaden z dokumentów znajdujących się w aktach. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P., nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami i z żadnego z jej przepisów nie wynika przyznanie P. jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., nakazywała w art. 16 uznać prawo P. do wydzielonego mienia za gospodarowanie, co nie jest oznaczonym prawem rzeczowym. Nie mogły kwestionowanego wyroku podważyć zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy o drogach publicznych. Autor kasacji poprzez ten zarzut dążył do podważenia prawidłowości zaakceptowanych przez sąd ustaleń odnoszących się do sprawowania zarządu drogowego. Tymczasem, skoro sporne działki stanowiły w dacie 5 grudnia 1990 r. części składowe pasa drogi powiatowej koniecznym stało się przyjęcie, za przepisem art. 22 ust.1 ustawy o drogach publicznych, że z mocy prawa zarząd drogowy sprawuje nad nimi trwały zarząd. W świetle powyższych rozważań uznać należało, że kontrolowany wyrok odpowiadał prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Stąd skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.