I OSK 578/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 380/21 w sprawie ze skargi H.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.238.2020.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 380/21, oddalił skargę H.L., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Wojewody Pomorskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.238.2020.IK, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższego wyroku H.L. wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", to jest wydaniu decyzji z pominięciem przepisu art. 8 § 1 K.p.a., poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", z pominięciem celów tej ustawy oraz z pominięciem przepisów Konstytucji RP, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest: 1. Art. 229 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład nieruchomości skarżącego prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, to jest podmiotu, którego wyłącznym właścicielem jest Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby przedsiębiorstwo państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa; 2. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (skarżącego), stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 216 u.g.n.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Dodatkowo w sformułowano wniosek o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP (tj. art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP) oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela albo jego spadkobiercy pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, ale w oparciu jedynie o fakt ustanowienia (w drodze decyzji organu administracji publicznej) prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości czy przedsiębiorstwo państwowe może być traktowane jako osoba trzecia w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa był jedynym właścicielem przedsiębiorstw państwowych oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n., a także czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej zasługuje na większą ochronę prawną niż prawo własności pierwotnego właściciela, w szczególności biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3, a także art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP, zważywszy, iż Konstytucja wprost chroni prawo własności, nie odnosi się zaś do użytkowania wieczystego. W razie przyjęcia przez Sąd, że na gruncie sprawy zachodzi oczywista niezgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP, skarżący kasacyjnie wniósł o odmowę zastosowania przez Sąd art. 229 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n., w sytuacji, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w umowie (zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości), uzasadniający wywłaszczenie na cel publiczny, oraz gdy prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz przedsiębiorstwa państwowego w drodze decyzji organu administracji publicznej, a także do oceny zasadności uznania przez organy obu instancji oraz przez Sąd I instancji, że przedsiębiorstwo państwowe, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie. W sprawie bezsporne jest, że do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 8 czerwca 1974 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Bezsporne jest również, że na mocy ostatecznej decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 9 czerwca 1992 r. działki zostały oddane przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w G., na okres 99 lat, to jest do dnia 5 grudnia 2089 r. Wskazane prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu 13 grudnia 1993 r. Ponadto po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest po dniu 1 stycznia 1998 r. , prawo użytkowania wieczystego ustanowione na obecnej działce nr [...] (a także poprzedzających ją działkach oznaczonych kolejno nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], k.m. [...]) było przedmiotem obrotu prawnego i obecnie przysługuje L.P. oraz D.P. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przyjęcie, że uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub nieruchomości przejętej na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, umocowane w art. 136 u.g.n., możliwe jest w sytuacji, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu wynikająca z art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi bowiem samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Wskazać trzeba, że art. 229 u.g.n. pozostaje przepisem intertemporalnym. Odnosi się bowiem do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie przepisów u.g.n. i ma na celu specyficzne uregulowanie tych stosunków w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (zob. np.: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1837/19, CBOSA). Z tego powodu nie można w procesie jego wykładni nadawać mu treści rozszerzającej. Wykładnia tegoż przepisu nie może także prowadzić do nadania mu znaczenia sprzecznego z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Jedyną okolicznością, którą organ zobowiązany jest zbadać, prowadząc postępowanie o zwrot nieruchomości, jest data powstania i wpisania do księgi wieczystej użytkowania wieczystego (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1664/21, CBOSA). Jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.g.n. Oprócz wykładni gramatycznej istotna jest także wykładnia funkcjonalna omawianej regulacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie rozwiązanie było wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej" (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1085/08, CBOSA). Taki też był cel przyjęcia tej regulacji prawnej wyrażony w uzasadnieniu do projektu u.g.n. Stanowisko, że spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest obecnie jednolite w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2022 r, sygn. akt I OSK 1837/19; 7 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3159/18; 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3013/18; 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14; 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1122/13, CBOSA). Także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni aprobuje. Skarżący kasacyjnie, zarzucając błędną wykładnie art. 229 u.g.n., kwestionuje możliwość uznania Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w G., któremu Skarb Państwa przekazał prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 9 czerwca 1992 r., za "osobę trzecią" odrębną od Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz1061 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 33 K.c., jest art. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2152 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.p.". Z art. 1 u.o.p.p. wynika, że przedsiębiorstwo państwowe jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, samodzielną i samofinansującą się. Odrębność podmiotowa przedsiębiorstwa państwowego od Skarbu Państwa wyraża się również w reprezentowanym rodzaju własności oraz innych praw, w które ten podmiot został wyposażony. W ten sposób dochodzi do wyróżnienia przedsiębiorstw państwowych z grupy państwowych osób prawnych, do której zaliczyć można m.in. Skarb Państwa, szkoły wyższe, Powszechny Zakład Ubezpieczeń, banki państwowe, PAN. Potwierdza to zaliczenie przedsiębiorstw państwowych do grupy reprezentującej własność państwową. W przypadku przedsiębiorstwa państwowego reprezentacja własności państwowej jest jego cechą charakterystyczną. Niemniej – stosownie do przywołanych wyżej regulacji – nie wpływa to na jego podmiotową odrębność od Skarbu Państwa. Osobowość prawna przedsiębiorstwa, podobnie jak innych osób prawnych, oznacza możliwość nabywania praw i obowiązków w imieniu własnym, co pozwala na występowanie wobec innych podmiotów jako samodzielna jednostka ponosząca odpowiedzialność za własne zobowiązania. Zgodnie z art. 40 § 1 K.c. Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania przedsiębiorstw państwowych, ale również przedsiębiorstwa państwowe nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu Państwa. Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to należy uznać za jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby w efekcie do konieczności badania okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy i tak zwrot nie może nastąpić, gdyż władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów stanowiących podstawę do merytorycznej wypowiedzi co do zasadności badania wniosku w kontekście warunków przyjętych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, choć odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Wyżej już zasygnalizowano, że przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Wejście w życie przepisu art. 229 u.g.n. nie miało wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy, także pod rządem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), i pod rządem art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98; z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1174/96; z dnia 11 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1687/96) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93). Biorąc pod uwagę podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty natury konstytucyjnej należy podkreślić, że roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma na celu zadośćuczynienie osobom, które pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie użyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek zawartych w tym przepisie ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 229 ustawy, określający przypadki, kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Za tym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102). Ponadto niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od podmiotu wywłaszczającego, lub uzyskał prawo użytkowania wieczystego, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ochrona przewidziana w tych przepisach obejmuje prawo własności przed wywłaszczeniem a jego naruszenie powinno prowadzić do słusznego odszkodowania. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości (osoby trzeciej) także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.