I OSK 726/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1456/13 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 17 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1456/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którym po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 listopada 2009 r. dotyczącego wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji: Pismem z 30 sierpnia 2012 r. W. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności dokonanego przez Prezydenta m. st. Warszawy wypowiedzenia z dnia 16 listopada 2009 r. dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 120/10000 w nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Kolegium orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W wyniku wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało dokonane na podstawie art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 u.g.n. oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 78 ust. 2 powołanej ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium stwierdziło, że tryb zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu związany jest z uznaniem, że użytkowanie wieczyste ma charakter prawa cywilnego regulowanego umową. Na potrzeby umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste ustawodawca wprowadził instytucję wypowiedzenia zmieniającego, co podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty w istocie jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie użytkownik wieczysty żąda stwierdzenia nieważności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a jako przesłankę wskazuje brak własnoręcznego podpisu osoby dokonującej wypowiedzenia. Na tej podstawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności dokonanego wypowiedzenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wobec tak skonstruowanego żądania Kolegium stwierdziło, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej, ale w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest więc dokonywane decyzją administracyjną, do której mają zastosowanie tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Wprawdzie w sprawach dotyczących wypowiedzenia opłaty rocznej mogą być w stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w ograniczonym zakresie, a okoliczność ta nie oznacza, że wypowiedzenie wysokości opłaty ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brak jest podstaw prawnych do oceny przez organy administracji legalności czynności podejmowanych w sprawach cywilnych i nie może w sprawie znaleźć zastosowania przepis art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten daje podstawę do stwierdzania nieważności wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień, na które służy zażalenie, wypowiedzenie wysokości opłaty nie jest żadnym z tych aktów. W skardze do sądu administracyjnego W. K. wniósł o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia, zarzucając rażące naruszenie art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego wypowiedzenie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa, dokonane jest na blankiecie i opatrzone faksymile podpisu. Dokument pozbawiony podpisu jest nieważny z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., co potwierdza orzecznictwo sądowe (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt ll SA/Gd 954/98, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1089/98). W skardze zarzucono, że Kolegium nie odniosło się do kwestii podpisu i w konsekwencji skuteczności wypowiedzenia. Podniesiono szereg zarzutów wobec zasadności i prawidłowości wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty. Wskazano, że jest ono nieważne na podstawie art. 58 § 1 k.c. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podniósł, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 238 kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Treść stosunku użytkowania wieczystego kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach kodeksu cywilnego, a ponadto w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która reguluje w szczególności tryb ustalania i aktualizacji opłat. W konsekwencji instytucja użytkowania wieczystego poddana została cywilnej regulacji, a jedynie częściowo regulacji administracyjnoprawnej. Szczegółowa regulacja dotycząca opłaty została zawarta w art. 71-81 u.g.n. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym i to bez względu na źródło powstania samego prawa (umowa, decyzja, ustawa). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej. W konsekwencji spory dotyczące ustalenia lub zmiany wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych (uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94 - OSNCP 1994/11/209 i z dnia 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95 - OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 - Lex 236557, z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06 - Lex 29319). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez organ reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości przedmiotowej opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). W przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego takiego wniosku do Kolegium, organ ten powinien dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc, nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Z omówionych wyżej przepisów wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Jest to rozwiązanie nierzadko spotykane w polskim porządku prawnym, co zaakcentował Trybunał Konstytucyjny między innymi w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95 (OTK 1996/2/9). Przedmiotowe postępowanie jest więc dwustopniowe. Sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przesądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze, dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Organy administracji nie wydają jednak w sprawie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Strona kwestionuje legalność skierowanego do niej wypowiedzenia wysokości, domagając się stwierdzenia jego nieważności w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być wyłącznie decyzje administracyjne oraz postanowienia, na które służy zażalenie (art. 156 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.), zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Nie dotyczy natomiast ten tryb nadzwyczajny innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności wypowiedzenia jako oświadczenia woli. Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia (odwołania, zażalenia), to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących nadzwyczajne środki zaskarżenia jak np. instytucję stwierdzania nieważności, czy wznowienia postępowania. Natomiast przewidziane przez ustawodawcę w art. 79 ust. 7 u.g.n. odpowiednie stosowanie niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Sąd I instancji wskazał także, że skoro samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nst.). Pogląd ten prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 1996 r., sygn. I OPK 10/96 (ONSA 1997/1/8) Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że postępowanie przy rozstrzyganiu przez samorządowe kolegia odwoławcze sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który nie podlega weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jest prawidłowa. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) może być bowiem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (względy przedmiotowe), co ma miejsce w sprawie. W skardze kasacyjnej W. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzucił: - naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 i 3, art. 72 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 46 § 1 i art. 58 § 1 k.c. zgodnie z art. 77 ust. 1 i art. 78 u.g.n. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczące art. 45, 71 ust. 1 i 2, 78 i 184 Konstytucji RP, art. 1§ 1 i 2, art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 4. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), art. 3 § 2 pkt 1,2,4,8, art. 144, art. 153, art. 170 i 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), art. 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący opisał przebieg postępowania dotyczącego wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Wskazał w szczególności, że skierował w dniu 10 grudnia 2009 r. do SKO wniosek o uznanie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione. Wniosek ten został przez Kolegium oddalony. Od orzeczenia Kolegium skarżący wniósł sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw ten został odrzucony postanowieniem z 5 marca 2012 r., a zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Warszawie. W następnej kolejności skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia z 16 listopada 2009 r., co zainicjowało postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerne fragmenty pism kierowanych przez stronę do organów administracji i sądów powszechnych, jak też rozstrzygnięć tych organów i sądów oraz materiałów prasowych związanych ze skutkami użycia faksymile podpisu przy kierowaniu wypowiedzeń do użytkowników wieczystych. Podkreślono, że Kolegium nie zweryfikowało dokumentu objętego wnioskiem, dokument ten jest pozbawiony podpisu, nie pochodzi zatem od uprawnionego organu i jest bezskuteczny oraz nieważny z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Kolegium nie dostrzegło ewidentnych wad prawnych dokumentu, a wyrok Sądu I instancji utrzymał w mocy wadliwe stanowisko organu administracji. Sąd nie wypełnił obowiązków kontrolnych i naruszył obowiązek poszanowania Konstytucji i ustaw. Zaakceptował naruszenie art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie jest dwuinstancyjne. Sąd I instancji zaakceptował uchylenie się przez organ od rozpoznania istoty sprawy, czym naruszył prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, mimo jego obszerności, nie zawiera jednak argumentów odnoszących się do treści i podstawy prawnej postanowienia kontrolowanego przez Sąd I instancji. Skarżący koncentruje się na fakcie, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności nie został rozpoznany co do istoty, a Sąd stan ten zaakceptował. Nie jest przy tym zrozumiały zarzut odnoszący się do art. 15 k.p.a. stanowiącego regułę dwuinstancyjności postępowania, skoro doszło do dwukrotnego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności. Wniosek skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przez nie rozpoznany w pierwszej instancji, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. nie podlegał zażaleniu, ale ponownemu rozpatrzeniu, co miało miejsce i świadczy o zachowaniu zasady z art. 15 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji nie znajduje wobec tego podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie strony wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji mógł zatem badać jedynie to, czy prawidłowo Kolegium uznało, że wniosek strony nie może wszcząć postępowania w sprawie nieważności, a nie czy wypowiedzenie objęte wnioskiem strony dotknięte było wadą nieważności. Takie granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Nawet uznanie przez Sąd I instancji, że kontrolowane postanowienie narusza prawo, skutkowałoby ewentualnie uchyleniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ze względu na granice sprawy nie mogłoby natomiast rozstrzygać, czy objęty wnioskiem akt jest zgodny z prawem. Z tych względów w żadnym zakresie nie mogą mieć znaczenia zarzuty odnoszące się do pominięcia przez organy, a w konsekwencji Sąd I instancji, kwestii istnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i zaniechania merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd I instancji nie uchylił się od wykonania swych funkcji kontrolnych, albowiem rozpoznał skargę w granicach sprawy, które wyznaczał przedmiot postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie doszło w sprawie do naruszenia powoływanych w skardze przepisów Konstytucji art. 45 i 184, jak również art. 1 § 1 i 2 oraz art. 4 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast powoływany w skardze art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji dotyczy ochrony rodziny i macierzyństwa, zatem nie pozostaje w rzeczowym związku ze sprawą. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, uznające że objęte skargą postanowienie nie narusza prawa. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o jakim mowa w art. 78 ust. 1 nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, jego dokonanie nie jest efektem przeprowadzenia postępowania administracyjnego i nie odnosi się do sprawy administracyjnej. Jest ono oświadczeniem z zakresu prawa cywilnego, w sferze stosunków umownych, którego szczególne warunki określają w szczególności art. 77 i 78 ust. 1 u.g.n. Kodeks postępowania administracyjnego, na mocy art. 78 ust. 1 ma zastosowanie jedynie do doręczenia wypowiedzenia. Brak jest natomiast podstaw do przyjmowania, że samo wypowiedzenie wysokości opłaty stanowi decyzję administracyjną czy postanowienie, stanowisko w tym względzie jest ugruntowane, a orzeczenia sądów je potwierdzające zostały przez Sąd I instancji przytoczone. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., przedmiotem postępowania w sprawie nieważności może być decyzja administracyjna. Dodatkowo, ze względu na art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może także dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów, obalających stanowisko Sądu I instancji, że wypowiedzenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest decyzją czy zaskarżalnym postanowieniem wydawanym w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie są wobec tego zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4, 8 p.p.s.a. Trzeba też wskazać, że rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 2 p.p.s.a, akt ten jest bowiem objęty kognicją sądu administracyjnego. Nie mogło także dojść do naruszenia w sprawie przepisów kodeksu cywilnego art. 46 § 1 i 58 § 1 oraz art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n., albowiem ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia organów administracji nie miały one zastosowania w sprawie. Z tego samego powodu nie mógł zostać naruszony art. 72 ust. 3 u.g.n., gdyż w sprawie nie badano prawidłowości ustalenie wysokości opłaty za wieczyste użytkowanie. Bez związku ze sprawą i okolicznościami w niej ustalonymi są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 144, 153, 170 i 171 p.p.s.a. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie zasady związania sądu wydanym wyrokiem, jakiego wyroku dotyczy zarzut naruszenia art. 153, 170 czy 171 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.