I OSK 734/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/13 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. A. W. został uznany za osobę bezrobotną od dnia 23 listopada 2012 r., bez prawa do zasiłku. Na dzień 24 kwietnia 2013 r. został wyznaczony termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy. W wyznaczonym terminie A. W. nie stawił się w Urzędzie i nie powiadomił w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W konsekwencji powyższego, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4 oraz ust. 4c, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z dniem 24 kwietnia 2013 r. W odwołaniu A. W. swoje niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w dniu 24 kwietnia 2013 r. tłumaczył złym stanem zdrowia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4, art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w/w o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2013 r. Wojewoda wskazał na obowiązki bezrobotnego określone w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz na konsekwencje niewykonania tych obowiązków opisane w art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy. W ocenie organu okoliczność, że A.W. nie stawił się w wyznaczonym dniu w Urzędzie Pracy i w terminie 7 dni nie usprawiedliwił przyczyn tej nieobecności, stanowiła dostateczne podstawy do wydania decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, żądając przywrócenia mu statusu osoby bezrobotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż sprawa została nieprawidłowo rozpatrzona. Jak zauważył Sąd, w aktach administracyjnych do k. 7 podpięto zaświadczenie lekarskie z dnia 11 grudnia 2012 r., stwierdzające leczoną od dawna u A. W. astmę oskrzelową. Z akt tych wynika również brak u A.W. wykształcenia i jakiegokolwiek zawodu. W ocenie Sądu, jeżeli nawet organ I instancji miał prawo, zgodnie z zapisem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzec o utracie statusu bezrobotnego wobec osoby, która nie stawiła się w wyznaczonym dniu w Urzędzie Pracy i w terminie 7 dni nie usprawiedliwiła przyczyn tej nieobecności, to sprawa ta nie jest już taka oczywista gdy zważy się na treść odwołania i znajdujące się w aktach (a zatem znane organowi II instancji) zaświadczenie lekarskie z dnia 11 grudnia 2012 r. stwierdzające od dawna leczoną u A. W. astmę oskrzelową. Jak zaznaczył Sąd, odwołanie jest napisane nieudolnie, jednakże można się w nim dopatrzyć prób usprawiedliwienia nieobecności A. W. w Urzędzie Pracy w dniu 24 kwietnia 2013 r. Skarżący wyraźnie wskazuje na przyczyny tej nieobecności i dodaje, iż jego stan zdrowia uniemożliwia mu wyjście z domu. Wojewoda Mazowiecki zestawiając treść tego odwołania ze znajdującym się w aktach sprawy, wyżej wspomnianym, zaświadczeniem lekarskim, powinien wezwać zainteresowanego do dokładnego wyjaśnienia przez jak długi czas występowało nasilenie choroby i czy nasilenie to uniemożliwiało także złożenie w terminie 7 dni usprawiedliwienia przyczyn tej nieobecności. Bez takiego wyjaśnienia nie można, jak to czyni organ II instancji, a priori uznać, iż usprawiedliwienie nieobecności jest bezskuteczne. Bacząc na brak u skarżącego jakiegokolwiek wykształcenia, organ II instancji powinien dokładnie pouczyć go, iż zakreślony w przepisie art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 7 dniowy termin do usprawiedliwienia przyczyn nieobecności w Urzędzie Pracy, w pewnych przypadkach będzie liczony od daty ustania przyczyny powodującej niestawiennictwo. Zatem jeżeli stan powodujący nieobecność był trwały, to 7 dniowy termin powinien być liczony od ustania przyczyny i w takiej sytuacji treść odwołania, gdyby została poparta zaświadczeniem lekarskim określającym czas nasilenia objawów astmy oskrzelowej, mogłaby stanowić przesłankę usprawiedliwiającą nieobecność. W oparciu o powyższe, Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki nie dochował staranności w rozpatrzeniu odwołania A. W., zaś wydana przez niego decyzja, bez wyjaśnienia wyżej wskazanych zagadnień, wezwania skarżącego do uzupełnienia odwołania, była co najmniej przedwczesna. Sąd uznał zatem, że naruszone zostały zasady określone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 K.p.a., a ich naruszenie mogło mieć istotne znaczenie dla ostatecznego wyniku niniejszej sprawy. Ponadto Sąd wskazał na jeszcze jedno zagadnienie, wskazujące na nieprawidłowe działanie Urzędu Pracy m.st. Warszawy. Sąd stwierdził, że skoro z zaświadczenia lekarskiego z dnia 11 grudnia 2012 r. wynika, iż u A. W. stwierdzono istniejącą od dawna astmę oskrzelową a jednocześnie z uwagi na brak wykształcenia i zawodu możliwość świadczenia pracy przez A. W. jest ograniczona do najprostszych prac fizycznych, co także wynika z akt administracyjnych sprawy - to zanim Urząd Pracy m.st. Warszawy wskaże skarżącemu jakiekolwiek oferty zatrudnienia, należałoby najpierw ustalić, czy z uwagi na posiadaną chorobę jest on zdolny do pracy, a jeżeli tak to czy na każdym, dostępnym z uwagi na wykształcenie i brak zawodu, stanowisku. Sąd podkreślił, że bezrobotnym jest osoba nie mogąca podjąć zatrudnienia, natomiast na pracownikach urzędu pracy spoczywa obowiązek wyszukania (oczywiście w miarę istniejących ofert pracy) odpowiedniego zatrudnienia dla osoby bezrobotnej. Zestawiając fakt istnienia w aktach sprawy wspomnianego zaświadczenia lekarskiego oraz okoliczność udokumentowanego w aktach administracyjnych sprawy dwukrotnego nieprzyjęcia skarżącego do pracy przez pracodawców, zasadnym jest stwierdzenie nieprawidłowego działania w tym zakresie Urzędu Pracy m.st. Warszawy. Wobec powyższego Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpatrując odwołanie A. W. zobowiązany będzie do zbadania tej sprawy we wskazanym wyżej kierunku i w zależności od dalszych ustaleń, podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, podnosząc w niej następujące zarzuty: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną wykładnię; naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej przez WSA, art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał należytej staranności w rozpatrzeniu odwołania bezrobotnego, bowiem nie wzywał bezrobotnego do uzupełnienia odwołania, przez co naruszył zasady określone w tych przepisach, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ ustalił, poprzez przyjęcie, że przewlekła choroba (astma oskrzelowa) może stanowić uzasadnioną przyczynę nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie oraz że został zachowany termin do złożenia powiadomienia urząd pracy o przyczynie nieobecności, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skarżący kasacyjnie podniósł, iż z akt sprawy wynika, że A.W. zapoznał się z datą wyznaczonej obowiązkowej wizyty, składając podpis na dokumencie "Karta wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej". Ponadto zapoznał z prawami i obowiązkami osoby bezrobotnej w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy tj. 23 listopada 2012 r., jak również oświadczył, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (karta rejestracyjna) bezrobotnego część C oświadczenia bezrobotnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem NSA, to na osobie bezrobotnej ciąży obowiązek usprawiedliwienia nieobecności w urzędzie pracy we wskazanym terminie i wskazanie okoliczności usprawiedliwiających - wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1854/10. Skarżący kasacyjnie wskazał, że organy mają obowiązek jedynie dokonania oceny wskazanych przez stronę przyczyn, a nie do ich wyjaśniania. Ponadto przyczyna niestawiennictwa w ustalonym terminie może zostać uznana za uzasadnioną tylko w sytuacji, gdy jest udokumentowana. W trakcie postępowania odwoławczego A. W. nie przedstawił żadnego dokumentu, na podstawie którego Wojewoda Mazowiecki mógłby stwierdzić, że stan zdrowia uniemożliwił bezrobotnemu wywiązanie się z obowiązku stawienia się na wizytę wyznaczoną na dzień 24 kwietnia 2013 r. Dopiero do skargi dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia 16 lipca 2013 r., z treści którego wynika, że jest leczony z powodu astmy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że stanu długotrwałej choroby (astma oskrzelowa) nie można zaliczyć do zdarzeń nagłych i usprawiedliwiających. Podano też, że 7- dniowy termin przewidziany w przepisie 33 ust. 4 pkt 4 w/w ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest terminem materialnym, nie zaś instrukcyjnym, ustawodawca nie dopuścił możliwości jego przywrócenia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674) jest zasadna, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał jego niewłaściwej wykładni. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną decyzji o utracie przez skarżącego A.W. statusu osoby poszukującej pracy z dniem 24 kwietnia 2013 r. W świetle jego brzmienia, starosta pozbawia osobę zarejestrowaną statusu osoby bezrobotnej, jeżeli bezrobotny nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, który został ustalony między bezrobotnym a tym urzędem i nie powiadomił w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji niewątpliwie służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, przy czym dopuszczono zaistnienie sytuacji nieprzewidzianych, uniemożliwiających bezrobotnemu wypełnienie nałożonych nań obowiązków. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie 7 dni powiadomił organ, w każdy dostępny sposób, o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. Przewidziany termin 7 dni, w którym należy dopełnić ciążący na bezrobotnym obowiązek, jest terminem materialno-prawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 w/w ustawy nie nasuwa wątpliwości, jest bowiem sformułowany jasno i precyzyjnie. Przyjmuje się, że dla uwolnienia od skutku polegającego na utracie statusu bezrobotnego koniecznym jest terminowe powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Termin zaś podania uzasadnionej przyczyny nieobecności, z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga, by był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07 oraz z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1023/13). Zgodzić się zatem należy z pełnomocnikiem organu, iż wadliwe jest stwierdzenie Sądu, jakoby przez wzgląd na przewlekłe schorzenie bezrobotnego, powyższy 7-dniowy termin mógł być liczony od ustania przyczyny uniemożliwiającej stawiennictwo w urzędzie pracy. Obok obowiązku przekazania informacji bezrobotny zobligowany jest wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Nie sposób jednak wyprowadzić, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że przewlekła choroba bezrobotnego jest okolicznością per se, jaką był zobowiązany uwzględnić organ dokonując oceny wypełnienia przesłanki "uzasadnionej przyczyny" braku stawiennictwa w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 942/10). Ogólna wiedza o kondycji zdrowotnej bezrobotnego nie może stanowić wystarczającej okoliczności, dla której organ winien poszukiwać usprawiedliwienia braku wypełnienia obowiązku nałożonego na bezrobotnego przepisami ustawy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego w pełni koresponduje z zasadnością zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a., wyrażających w tym zasady praworządności, prawdy obiektywnej, zasady udzielania informacji, wysłuchania stron i wyjaśniania zasadności przesłanek, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2013 r. orzekającą o utracie przez A. W. statusu osoby bezrobotnej, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy, odpowiada prawu. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. W.