I OSK 816/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1359/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utratę – z mocy prawa - własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wojewoda M. – działając na zasadzie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę L. – z mocy prawa – z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m. kw., położonej w L. a zajętej pod część ulicy S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m. kw. i nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m. kw., stanowiącej część gruntu ujawnionego w księdze wieczystej [...] (d. KW Nr [...]). W związku z powyższym, decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [...] Starosta L. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za udział wynoszący [...] części we współwłasności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz Z. B. i D. P., zobowiązując do jego wypłaty, w kwotach po [...] zł dla każdej z w/w współwłaścicielek, Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta stwierdził, że opisana na wstępie nieruchomość stała się w dniu 1 stycznia 1999 r. - z mocy art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nieruchomością gminną a wartość jej została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2010 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego, w osobie W. K. Odwołując się od powyższej decyzji Gmina L. zarzucała Staroście Powiatu L. oparcie rozstrzygnięcia na zawyżonej wycenie wartości nieruchomości twierdząc, że biegła, dokonując jej wyceny, nie zbadała istnienia transakcji dotyczących dróg na rynku regionalnym i krajowym i ograniczyła go jedynie do obszaru miasta L. Zatem błędnie przyjęto w operacie – jako materiał porównawczy - wartość gruntów o przeznaczaniu przeważającym wśród gruntów przyległych o dużych powierzchniach, znacznie oddalonych od nieruchomości wycenianej, a poza tym niepotrzebnie zastosowano niektóre współczynniki cech rynkowych nieruchomości. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Powołując się na treść art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ odwoławczy podkreślił, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc – stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n". Odszkodowanie to ustala się więc na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, który określenia wartości nieruchomości dokonuje w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz zgodnie ze standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda podkreślił też, że - na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż na analizowanym rynku lokalnym, obejmującym Miasto L., w badanym okresie nie odnotowano transakcji sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy. Taki stan rzeczy, wbrew zarzutom odwołania, obligował zatem rzeczoznawcę majątkowego do zastosowania sposobu obliczenia odszkodowania przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, a więc według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wojewoda zaakcentował w tym miejscu, że w sprawach wyceny gruntów, zajętych pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 w/w rozporządzenia, dotyczący wyceny nieruchomości, które - ze względu na szczególne cechy i rodzaj - nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, gdyż posiadają szczególne cechy tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Poza tym wyjaśniono, iż operat szacunkowy, sporządzony na użytek niniejszego postępowania, zawierał wycenę dokonaną przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, do porównania przyjęto 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych w L., a biegła – po myśli - § 36 ust. 5 rozporządzenia - przyjęła stan nieruchomości z dnia [...] października 1998 r. i jej wartość, określoną na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Rzeczoznawca okres badania cen transakcyjnych określiła na lata 2008 – 2010 r. i za ten okres zostały przyjęte do porównań dokonane transakcje. Porównywane nieruchomości były nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej, wielkość i kształt działki, dojazd i droga dojazdowa oraz walory ekologiczne i uciążliwości) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości przyjęta została na poziomie [...] zł -według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Skargę na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miejska L. Skarżąca zarzuciła w niej organowi: naruszenie § 4 ust. 2 i 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i uznanie, że operat szacunkowy, sporządzony w tej sprawie, spełniał wymogi rozporządzenia podczas, gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegła bezpodstawnie stwierdziła, że na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaniem wysokości odszkodowania oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona nieuzasadniona. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo przyjęły, że operat szacunkowy, dotyczący wyceny działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu nr [...], położonych w L. mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia przez Starostę L. odszkodowania na rzecz Z. B. i D. P. za grunt zajęty pod drogę publiczną, który z mocy prawa przeszedł na własność gminy. Analiza operatu – wg Sądu - wskazywała bowiem, że biegła prawidłowo określiła przedmiot wyceny oraz jej cel a także zasadnie sporządziła wycenę nieruchomości. Wobec tego, że na rynku lokalnym – jak wywodził Sąd - nie odnotowano transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne (pkt 3 i 4.2. operatu) biegła prawidłowo wyceniła przedmiotowe działki, stosując przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., to jest, biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, ponieważ szacowane grunty przylegają do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (pkt 2.3. i 3 operatu). Biegła, mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n., określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień, jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz będąc związana przepisem § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, biegła oszacowała nieruchomość, stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o zanotowane na terenie Miasta L. transakcje w latach 2008-2010, dotyczące 11 nieruchomości (pkt 4.2 i 5 operatu). Rzeczoznawczyni majątkowa określiła i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości z rynku lokalnego i nieruchomości wycenianej oraz ich procentowy udział, wpływające na wartość gruntów (lokalizacja i położenie, sąsiedztwo i stan zurbanizowania otoczenia, dostęp do infrastruktury technicznej, wielkość i kształt działki, dojazd, droga dojazdowa i inne cechy – walory ekologiczne i uciążliwości – str. 10 operatu) oraz odniosła się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (pkt 3 operatu). Określiła też współczynniki korygujące, biorąc pod uwagę cechy cenotwórcze na l. rynku lokalnym i ich procentowy wpływ na wartość nieruchomości (str. 9, 10 i 11 operatu). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedstawiona wyżej wycena była zatem ważna - w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawierała informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a więc mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę L., jak i Wojewodę M., jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd Wojewódzki zauważył, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie jedynie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu była logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd podkreślił w tym miejscu, że nie podziela stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie biegła błędnie zastosowała przepis art. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z operatu wynikało bowiem, że na terenie Miasta L. nie było transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne a strony nie przedstawiły na tę okoliczność dowodu przeciwnego. Za polemikę z ustaleniami biegłej Sąd uznał też zarzuty skargi, dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innego obrębu ewidencyjnego i o znacznie różniących się powierzchniach od nieruchomości szacowanej. Określenie wartości nieruchomości – jak wyjaśnił Sąd - poprzedzone jest bowiem analizą rynku nieruchomości, przy czym - w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej - musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy zaś do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować jego ustaleń, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy stosowaniu natomiast podejścia porównawczego – jak kontynuował Sąd - określenie cech, mających wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym także określa biegły, kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. a art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ocenie Sądu nie podlegał więc zarzut skargi, dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech i ich procentowego wpływu na wartość wycenianych gruntów. Brak przedłożenia przez strony postępowania przeciwdowodu, w postaci kontrwyceny, uniemożliwiał zakwestionowanie stanowiska biegłego w zakresie powyższych kwestii. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miejska L. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego: a) poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2010 r. za prawidłowo sporządzony, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, b) w postaci art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2010 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.; 2.przepisów postępowania, to jest: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Gmina Miejska L. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że Sąd Wojewódzki stwierdził, iż stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony, tymczasem pogląd ten nie był słuszny. W niniejszym postępowaniu – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu [...] grudnia 2010 r. Do wyceny przyjęto zaś transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości (jej zawyżeniem). Z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast domniemanie aktualności operatu przez okres jedynie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Uchybienie to – zdaniem skarżącej kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Zwłaszcza, że znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce właśnie w 2008 r. Powyższe stwarzało – wg autora skargi kasacyjnej - uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie, zostało ustalone na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto, twierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wyceniane działki miały powierzchnię [...] i [...] m2, podczas, gdy większość nieruchomości wziętych do porównań była kilka razy od nich większa. Ponadto, podkreślano, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku zaś, gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Rzeczoznawczyni majątkowa w operacie swoim wzięła zaś pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1619/09) skarżąca kasacyjnie zwracała też uwagę, że § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wyklucza, w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, sięgnięcia do rynku regionalnego. Rzeczoznawca nie mogła zatem dokonać wyceny, wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36 rozporządzenia. W pierwszej kolejności bowiem winna uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne a więc w operacie szacunkowym powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak było takich transakcji. Dopiero, w tym ostatnim przypadku, mogła odwołać się do wartości gruntów i ich przeznaczenia przemawiającego wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji akcentowano, że ponieważ operat szacunkowy - jako dowód w sprawie - podlegał ocenie ( art. 77 § 1 k.p.a.) - to obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo przy tym, iż Wojewoda M. nie dokonał tych czynności, Sąd uchybienia tego się nie dopatrzył i – na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś nie były uzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w L. ( działki o numerach: [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m. kw. i [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m. kw.), która - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Miasta L., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyceniany grunt był położony w liniach rozgraniczających ulicę S., biegnącą w pobliżu terenów objętych zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W związku z brakiem na rynku lokalnym, w badanym przez biegłą okresie, to jest w latach 2008 – 2010, transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jako materiał porównawczy do wyceny szacowanego gruntu, rzeczoznawczyni majątkowa przyjęła grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ( § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Porównywane więc nieruchomości były nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 i cechach rynkowych, możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej. Ostatecznie biegła wyceniła wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł -według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu, to jest na dzień [...] grudnia 2010 r. i tak ustaloną wycenę przyjęto w toku postępowania administracyjnego, zaś stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, podzielił w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki. W skardze kasacyjnej, Gmina Miejska L. – jako zarzuty o charakterze procesowym – podnosiła, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a., gdyż błędnie ocenił decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r., uznając, iż nie naruszała ona przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, choć – zdaniem skarżącej – organ odwoławczy nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Należy bowiem wskazać, że po sporządzeniu opinii przez biegłą W. K., w trakcie postępowania przed Starostą L., została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której m. in. brała udział biegła oraz pełnomocnik Prezydenta Miasta L. Jak wynika z protokołu tej rozprawy, rzeczoznawczymi majątkowa oświadczyła, że sporządzona przez nią wycena została wykonana zgodnie z prawem, zaś przedstawiciel Gminy nie kwestionował ani doboru materiału porównawczego, przyjętego jako podstawa wyceny, ani metody oraz podejścia zastosowanych przez biegłą. Ostatecznie wyraził zgodę na zapłatę kwoty, stanowiącej 80% wartości kwoty określonej przez biegłą, przy czym obniżenie tej wartości uzasadniał jedynie tym, że wyceniany grunt od 80 lat stanowił drogę publiczną i przez kolejnych właścicieli tej nieruchomości był nabywany już jako grunt mający taki właśnie charakter (nigdy więc przez w/w okres nie był przedmiotem ich posiadania). Następnie, Starosta powiadomił strony – w trybie art. 10 k.p.a. – o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym i ewentualnym zgłoszeniu wniosków. W odpowiedzi, Prezydent Miasta L. podtrzymał stanowisko zajęte przez jego pełnomocnika podczas rozprawy administracyjnej. Nadmienić też wypada, że odpowiadając na pismo Starosty z dnia [...] listopada 2010 r., wystosowane w związku z pismem Z. B. i D. P. z dnia [...] listopada 2010 r., biegła W. K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. udzieliła dodatkowych wyjaśnień dotyczących sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. Z pisma tego w szczególności zaś wynika, że na rynku lokalnym, to jest na obszarze Miasta L. brak było w latach 2008 – 2010 transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Do porównań przyjęto więc nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży w ostatnim okresie czasu, które były położone w południowej części miasta a w wycenie uwzględniono cechy nieruchomości wycenianej, takie, jakie miała ona w dniu [...] października 1998 r. Po za tym, biegła wyjaśniła, że przedmiotowy grunt w w/w dniu znajdował się w zasięgu pełnego uzbrojenia technicznego terenu a ponieważ, w pierwotnej wycenie, przyjęto jedynie częściowe uzbrojenie w media, dlatego wykonano nowy operat, uwzględniający w sposób prawidłowy stan na dzień 29 października 1998 r. W tym miejscu stwierdzić zatem wypada, że Gmina - w toku postępowania przed Starostą L. - miała w pełni możliwość uzyskania od rzeczoznawczyni majątkowej dodatkowych wyjaśnień, dotyczących sporządzonej przez nią wyceny, które – wg Gminy - budziły wątpliwości, zwłaszcza, że cały czas była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Z uprawnienia tego skarżąca jednak nie skorzystała, gdyż – co do zasady – akceptowała dokonaną wycenę, a jedynie starała się, z pomocą innej argumentacji, obniżyć ustaloną przez biegłą wartość odszkodowania. Argumentacja ta – jak wyżej wspomniano – nie była jednak związana ze sposobem przyjętej wyceny i przyjętym do porównań materiałem porównawczym. Dopiero treść odwołania zawiera już argumentację, odwołującą się do zastosowanej przez biegłą prawnej podstawy wyceny i częściowo kwestionuje prawidłowość wyważenia przez nią poszczególnych cech charakteryzujących nieruchomość. Jednocześnie jednak, podnosząc argumenty merytoryczne, odwołująca się nie przedstawiła przy tym ani innego, alternatywnego operatu szacunkowego, ani też nie skorzystała z możliwości wystąpienia o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). W tych warunkach, przy spełnieniu przez kwestionowany operat szacunkowy wymogów formalnych, organ a następnie Sąd Wojewódzki, nie miał podstaw do uznania, że operat ten nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Ani organ, ani sąd administracyjny nie ma bowiem praktycznie możliwości zakwestionowania treści merytorycznych, jeśli nie dysponuje dowodem alternatywnym. Z tego powodu zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Zauważyć także należy, że istota sporu, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, w zasadzie dotyczyła podstawy prawnej, na której oparta została wycena sporządzona przez biegłą W. K.. Jak wyżej wspomniano wycena ta miała oparcie w treści § 36 ust. 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W skardze kasacyjnej Gmina L. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającą na uznaniu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2010 r. za prawidłowo sporządzony, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak wynika przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w analizowanej sprawie winien mieć – wg skarżącej Gminy - zastosowanie § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, który nakazuje przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych lub zajętych wyłącznie pod drogi publiczne, gdyż w sytuacji braku tego rodzaju transakcji na rynku lokalnym, wg skarżącej, winny być wzięte do porównań nieruchomości z rynku regionalnego. Poglądu tego skład orzekający jednak nie podziela. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (vide np. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 43/10, LEX nr 745239, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10, LEX nr 745386, z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 563/10, LEX Nr 1070851, z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 497/10, LEX Nr 1070838, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, LEX Nr 1134309, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11, LEX nr 113245 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, LEX nr 1113272). W tego rodzaju postępowaniu mają bowiem zastosowanie tylko przepisy § 36 powołanego wyżej rozporządzenia. W myśl ust. 1 tego paragrafu ( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania). Oznaczało to zatem, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i, ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). W powołanym wyżej orzecznictwie, które podziela także skład orzekający w analizowanej sprawie, akcentowano głównie, że choć zarówno przepis § 26 jak i § 36 zostały zamieszczone w jednym rozdziale tego samego rozporządzenia, dotyczącym określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, to jednak mają one odmienny zakres przedmiotowy. Regulacja zawarta w § 36 odnosi się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast § 26 dotyczy nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Relacja zachodząca pomiędzy omawianymi przepisami polega zatem na tym, że § 36 stanowi przepis szczególny w stosunku do § 26. Zawarte bowiem uregulowania w § 36 stanowią kompleksową regulację, dotyczącą wyceny omawianej kategorii gruntów. Przyjęcie za możliwe posiłkowania się w tej mierze regulacjami zawartymi w § 26 (odwołującym się do rynku regionalnego, czyniłoby bowiem martwymi uregulowania zawarte w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Z tej przyczyny nie można było twierdzić, że sporządzona w toku postępowania ekspertyza nie spełniała wymogów operatu szacunkowego, o którym mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Operat ten odpowiadał bowiem w pełni wymogom prawa. Podkreślić też wypada, że operat był sporządzony w grudniu 2010 r., materiał porównawczy obejmował lata 2008 – 2010, zaś decyzja organu drugiej instancji została wydana w maju 2011 r. Zatem w tej sytuacji nie można było mówić, że operat ten – w dacie orzekania przez Wojewodę M. - utracił aktualność. Niezrozumiały całkowicie był zaś zarzut dotyczący niezastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 129 ust. 3 u.g.n. Przepis ten bowiem odnosi się do sytuacji, w której w ramach odszkodowania zostaje przyznana nieruchomość zamienna, co w analizowanym przypadku w ogóle nie miało miejsca. Nietrafne były również zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co – wg skarżącej kasacyjnie – miało polegać na akceptacji operatu, w którym niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące, uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, a które miały wpływ na wysokość odszkodowania. Jak zasadnie bowiem zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki i jak to wyżej już zaznaczono, brak przedłożenia przez skarżącą alternatywnego operatu, uniemożliwił jej tym samym skuteczne zakwestionowanie poglądu wyrażonego przez biegłą w zakresie powyższych kwestii. Biorąc powyższe pod uwagę - z mocy art. 184 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.