I OSK 853/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 826/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania gminie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 826/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o odmowie przekazania Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość o urządzonej księdze wieczystej nr [...], położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0325 ha i nr [...] o pow. 0,3747 ha. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o nieodpłatne przekazanie Gminie [...] w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 325 m2 i nr [...] o pow. 3747 m2, opisanych w księdze wieczystej nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. Prezydent we wniosku wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] działki te przeznaczone są pod budowę "[...]" - drogi publicznej. Rozpoznając wniosek Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] odmówił przekazania nieodpłatnie na własność Gminie [...] wskazanych we wniosku działek. Powyższa decyzja został uchylona i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] ponownie odmówił przekazania Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność powyższych działek. Organ wskazał, że z uwagi na niedopełnienie przez Prezydenta Miasta [...] obowiązku przedstawienia protokołu zdawczo-odbiorczego z podaniem wartości przekazywanego mienia (art. 17 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) nie jest możliwe nieodpłatne przekazanie Gminie [...] nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że droga przebiegająca przez wskazane działki nie posiada aktualnie kategorii natomiast z uzyskanych informacji wynika, że zostanie zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem organu sytuacja taka wyklucza przyjęcie, że droga ta będzie stanowić drogę gminną a w konsekwencji stan prawny działek przez, które przebiega nie może podlegać regulacji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Od decyzji Wojewody odwołanie złożył Prezydent [...] wskazując, że przedmiotowe działki zostały trwale wyłączone z produkcji leśnej, przebiega przez nie ul. [...], która położona jest na terenie [...]. Wskazano, że PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] odmawia podpisania protokołu co uniemożliwia uregulowanie stanu własnościowego nieruchomości oraz zewidencjonowanie drogi. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Dolnośląskiego i przekazała Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność działki o nr [...] i [...]. Wskazana decyzja uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13. Ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wskazując, że nieruchomości jest wyłączona z produkcji leśnej, znajduje się na niej urządzona i funkcjonująca droga natomiast pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych. Wskazano, że hipotetyczna możliwość, iż przedmiotowa nieruchomość w przyszłości może służyć realizacji zadań gminnych nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka umożliwiająca komunalizację nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zwrócono również uwagę, że Gmina [...] jest miastem na prawach powiatu co sugeruje, że droga zaliczona zostanie do kategorii dróg powiatowych a nie gminnych. KKU nie podzieliła również poglądu Gminy, że umowa najmu nieruchomości z dnia [...] grudnia 2003 r. może zastąpić protokół, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zwłaszcza, ze z jej treści wynika, że prawa do nieruchomości zostały przekazane odpłatnie na czas "do dnia wykupu". Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosiła Gmina [...] podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość służy realizacji ustawowych zadań własnych Gminy [...]. Wskazano, że art. 17 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie określa formy protokołu, ani też wymogów, co do jego treści, ani rygorów w razie ich niezachowania, mówiąc tylko o ujawnieniu w nim "również praw i zobowiązań". Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem KKU, że umowy najmu nie można traktować jako protokołu zwłaszcza, że załącznikiem do tej umowy jest protokół zdawczo-odbiorczy. Jej zdaniem pomimo, że protokół nie został sporządzony faktycznie doszło do protokolarnego przekazania gruntu. Rozpatrując skargę Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Gmina [...] włada spornym gruntem jako najemca. W opinii Sądu I instancji nie wykonuje ona działalności z zakresu tzw. imperium, tzn. nie realizuje na spornym gruncie zadań publicznych, o których mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono, że aktualnie wybudowana na przedmiotowych działkach ulica ma status drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) w związku z czym słuszne jest stanowisko KKU, że w przedmiotowej sprawie chodzi o realizację zadań własnych gminy w przyszłości. W takim stanie przyjąć w opinii Sądu I instancji należy, że nie została spełniona jedna z przesłanek przekazania mienia, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Również w odniesieniu do obowiązku sporządzenia protokołu wynikającego z art. 17 ust. 3 ustawy, WSA w Warszawie podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie złożyła Gmina [...] zarzucając mu naruszenie przepisów: - prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32 póz.191 z późn. zm.), poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą merytoryczne przesłanki uzasadniające komunalizację mienia, co powinno mieć znaczenie decydujące dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 2. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z którego wynika, iż "przejęcie mienia innego niż określone w ust. 1 następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa" poprzez uznanie, iż zachowanie tego wymogu jest przesłanką komunalizacji mienia, a brak zgody władającego (zarządzającego) mieniem uniemożliwia komunalizację, a równocześnie błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nie doszło do faktycznego przejęcia przez skarżącą przedmiotowego gruntu i nieuwzględnienie, iż z chwilą realizacji drogi publicznej Lasy Państwowe nie mogą skutecznie dochodzić wydania gruntu, który został trwale wyłączony z produkcji leśnej przez organ Skarbu Państwa i służy celom publicznym, czego skutkiem winna być jego komunalizacja. Tym samym skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotowe mienie podlega komunalizacji; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który ma zastosowanie w przypadku spisów inwentaryzacyjnym mienia, a nie protokołów, wobec czego tylko osoby, których interes prawny dotyczy ustaleń zawartych w takich spisach, mogą zgłosić zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej; 4. błędną wykładnię art. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 t.j.) poprzez uznanie przedmiotowej drogi za drogę wewnętrzną, bez uwzględnienia jej publicznego charakteru (wykorzystania na cele publiczne); 5. nieuwzględnienie treści art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika, iż nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, co powinno mieć znaczenie rozstrzygające dla uznania, iż droga objęta niniejszym postępowaniem jest drogą gminną podlegającą komunalizacji; 6. nieuwzględnienie treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] obejmującego część południowo- zachodniego pasa aktywności gospodarczej (Dz. U. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] poz. [...]) w powiązaniu z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a zatem nie uwzględnienie, iż mamy do czynienia z drogą gminną, która podlega komunalizacji; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, naruszyła przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny tego materiału skutkujące przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki komunalizacji mienia i iż nie sporządzono faktycznie niezbędnego protokołu, oraz przekroczenie w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów przy dokonaniu oceny materiału dowodowego, choć miało to miejsce; 3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż brak protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w sposób akceptowany przez Sąd - podważa zasadność komunalizacji mienia, co narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej. Ponadto Sąd nie odniósł się do kwestii faktycznego przekazania gminie przedmiotowego gruntu i jego aktualnego wykorzystania na cele publiczne. Sąd sprawując kontrolę legalności nie dokonał również wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym w zakresie ustalania rzeczywistego charakteru drogi) i zaakceptował w zaskarżonym wyroku, iż organ administracji wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; 4. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazanego przepisu, z którego wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia; a tym samym naruszenie też art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu. Powołując się na wskazaną argumentację Gmina [...] wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w całości albo o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zwróciła się o rozważenie możliwości zakwalifikowania jako zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a następującej treści: "Czy warunkiem komunalizacji mienia jest sporządzenie protokołu na zasadach określonych w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych?". W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej opinii na terenie spornej nieruchomości faktycznie są realizowane zadania własne Gminy [...] z zakresu dróg publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sytuacji art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz że Sąd nie uwzględnił potrzeby komunalizacji mienia, w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i publicznego, w ocenie Skarżącej, charakteru drogi. Skarżąca kasacyjnie podnosiła również, że sam fakt zawarcia umowy najmu gruntu i sporządzenie protokołu z nią związanego nie może być dowodem niesporządzenia protokołu w formie wymaganej w art. 17 ust. 3 ustawy i skutkować niemożnością dokonania komunalizacji. Jej zdaniem pomimo braku wskazanego protokołu doszło do protokolarnego przekazania gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut dotyczący, który w ocenie autorki skargi został zakwalifikowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez skarżącą kasacyjnie i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uniemożliwia uznanie jego zasadności, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia jasno wynika, w czym upatruje Gmina uchybienie temu przepisowi, wywodząc jego niezastosowanie przez ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13 uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że przekazanie gruntu Gminie jest uzasadnione i możliwe pomimo uchybień o charakterze formalnym, lecz wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Z powyższego uzasadnienia wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wyjaśniła dlaczego dokonując komunalizacji uznała ją za dopuszczalną bez zachowania trybu przewidzianego w art. 17 ust 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę pracownikach samorządowych. Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezspornym, iż Prezydent [...] nie dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 3 powołanej wyżej ustawy i pomimo wezwań nie przedłożył wymaganego protokołu zdawczo - odbiorczego. W uzasadnieniu tym stwierdzono także, iż nie kwestionowanym jest, że protokół przekazania przedmiotowych działek gruntu nie został sporządzony. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do nieprawidłowości jaką był brak formalnej czynności sporządzenia protokołu zdawczo - odbiorczego i również w tym kontekście dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego. Wbrew więc twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadnione i możliwe przekazanie Gminie spornej nieruchomości, wręcz przeciwnie we wskazaniach co do dalszego postępowania przesądzając, że brak jest sporządzenia protokołu, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy nakazał odnieść się organowi do powyższej nieprawidłowości. Powyższe rozważania przesądzają także o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że zaskarżona decyzja nie została uchylona pomimo przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do komunalizacji mienia oraz przyjęcia, że nie sporządzano faktycznie niezbędnego protokołu. Okoliczność, że nie sporządzono protokołu, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy wynika wprost z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2014 r. Nie kwestionowanym jest, że do akt sprawy taki protokołu nie został przedłożony. Fakt ten wynika już z samych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdzie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje nieprawidłowości organów administracji w ustaleniu powyższej okoliczności, jednakże inaczej ocenia skutki braku tego protokołu. Ocena zaś skutków niesporządzenia powyższego dokumentu dotyczy kwestii prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania. Nie można uznać za uzasadniony także zarzutu dotyczącego naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania w kwestii ocen charakteru drogi zlokalizowanej na spornej nieruchomości. Oceniając tą kwestię organy administracji wzięły pod rozwagę postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i okoliczność, że droga ta nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg, w związku z czym jest ona drogą wewnętrzną. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie naruszenia powyższego przepisu upatruje w tym, iż na spornej nieruchomości zlokalizowana jest droga, która została wybudowana przez gminę, a zatem mienie to związane jest z realizacją zadań gminy. W tym zakresie podzielić należy zapatrywanie Sądu I instancji, że przedmiotowa droga ma charakter drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do określonej kategorii dróg. Drogi publiczne ze względu na funkcje sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Skoro powyższa droga nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to stwierdzić należy, że Gmina [...] nie wykazała związku spornego mienia z aktualnie wykonywanymi zadaniami publicznymi, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek przekazania mienia, o której mowa w art. 5 ust. 4 ustawy. Dodać także należy, że powyższy przepis ma charakter uznaniowy. Nawet więc zaistnienie takiej przesłanki nie obliguje organu do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dotyczącego komunalizacji mienia, a jedynie stwarza taką możliwość. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy oraz art. 1, 7 i 8 ustawy o drogach publicznych. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjne dotyczące naruszenia art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz zarzut dotyczący nieuwzględnienia uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] obejmującego część południową zachodniego pasa aktywności gospodarczej. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowowybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sporny tren przeznaczony jest pod drogę. Słusznie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe okoliczności świadczą o ewentualnym przyszłym przeznaczeniu spornego terenu, (chociażby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a nie odnoszą się do obecnej realizacji zadań własnych gminy. Podkreślić należy, że w świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 407/08). Aktualnie zaś, o czym była mowa powyżej droga ta ma charakter drogi wewnętrznej. Nie zasługuje na uwzględnianie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem przejęcie mienia innego niż określone w ust. 1 następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa. Ustęp 1 dotyczy zaś spisu inwentaryzacji mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Z art. 17 ust. 3 ustawy wynika więc wprost, że celem dokonania komunalizacji mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy niezbędne jest sporządzenie protokołu. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy odpisy protokołów wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Sporządzenie powyższych protokołów, a następnie ich wyłożenie do publicznego wglądu, podobnie jak w przypadku spisu inwentaryzacyjnego miało na celu umożliwienie osobom posiadającym interes prawny zgłoszenie zastrzeżeń do komisji inwentaryzacyjnej. Podkreślić należy, że nieprawidłowości związane z brakiem zastosowania odpowiedniej procedury związanej z komunalizacją mienia, w tym, nie sporządzenie i nie wyłożenie protokołu do publicznego wglądu w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym traktowane jest jako rażące naruszenia art. 17 ust. 3 i 4 ustawy. Okoliczności te przesądzają o braku podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu skargi kasacyjnej oraz stanowią podstawę do odmowy przyjęcia, że w tym zakresie istnieje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, co pociągałoby za sobą konieczność przedstawienia powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia skaładowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. Nie może zostać uwzględniony także zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, albowiem wskazana ustawa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.