I OSK 866/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut- Orłowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1469/15 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] maja 2015 r., znak [..] oraz umarza postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1469/15 oddalił skargę P.G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] Starosta Krośnieński uznał P.G. za osobę bezrobotną z dniem [..] maja 2014 r. Następnie decyzją z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] Starosta Krośnieński uchylił decyzję z dnia [..] maja 2014 r. i odmówił uznania P.G. za osobę bezrobotną od dnia [..] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie oświadczenia wnioskodawcy o okresie zatrudnienia uznano go za osobę bezrobotną od dnia [..] maja 2014 r., jednakże następnie ustalono, że P.G. pozostawał zatrudniony do dnia [..] maja 2014 r. Wobec powyższego Starosta wydał w dniu [..] września 2014 r. decyzję nr [..] uznając P.G. za bezrobotnego od dnia [..] września 2014 r. Dnia 13 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie wpłynął wniosek P.G. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Po rozpoznaniu wniosku Marszałek Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] przyznał P.G. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [..] września 2014 r. na okres 180 dni. W związku z informacją o możliwości zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a następnie decyzją z dnia [..] maja 2015 r., znak: [..] stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r. Organ stwierdził, że P.G. ubiegał się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, jednakże w sprawie ustalono, że ostatni okres ubezpieczenia spełnił na terytorium Wielkiej Brytanii, gdzie pracował od dnia 2 września 2007 r. do dnia 19 maja 2014 r. Wskazano, że w myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Aby bezrobotny mógł skorzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 w/w rozporządzenia musi udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Zgodnie z decyzją Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 do celów ustalania miejsca zamieszkania należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Oceniając długość i ciągłość zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii, to, że w trakcie pobytu za granicą nie miał on rezydencji podatkowej w Polsce, a zamieszkiwał w Wielkiej Brytanii przez cały czas z żoną, organ doszedł do przekonania, że tam miał on swoje zwykłe miejsce zamieszkania, zatem decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. P.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, wskazując, że wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy "z uwzględnieniem wszystkich okoliczności i kryteriów określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, w szczególności kryterium celu i zamiaru czasowego zamieszkania w Wielkiej Brytanii". Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz treści odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] maja 2015 r. Organ wskazał, że P.G. ubiegał się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego - dokumentu SED U002 - wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełnił on na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okresy jego pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, jednakże aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony na tej podstawie musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Okresy pracy P.G. w Wielkiej Brytanii mogłyby zostać zaliczone jedynie przy zastosowaniu przepisów art. 65 rozporządzenia 883/2004, tj. w przypadku ustalenia, że podczas pracy za granicą P.G. miał w Polsce miejsce zwykłego zamieszkania. P.G. przebywał w Wielkiej Brytanii nieprzerwanie od 2007 r. do maja 2014 r., tj. przez siedem lat, a jego kontakty z Polską w tym czasie ograniczyły się do przyjazdów do Polski dwa razy w roku na okresy dwóch tygodni, co bezsprzecznie świadczy o ciągłości jego pobytu w Wielkiej Brytanii. Ponadto w dokumencie SED U002 brytyjska instytucja właściwa potwierdziła prawie siedmioletni, nieprzerwany okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii. Biorąc pod uwagę długość ciągłość zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii, nie można było uznać, zachowując zasady logiki i doświadczenia życiowego, że jego praca nie miała stałego charakteru, nie miał on w Polsce także miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Organ stwierdził, że P.G., który przebywał w Wielkiej Brytanii ze swoją żoną, miał również silniejsze więzi rodzinne w tym państwie. Organ podniósł, że zgodnie z hierarchią kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, określoną w art. 11 rozporządzenia 987/2009, należy w pierwszej kolejności zbadać kryteria wymienione w ust. 1 ww. przepisu, które jednoznacznie wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania P.G., podczas jego pracy za granicą, była Wielka Brytania. Tym samym ani Marszałek Województwa Podkarpackiego, ani Minister Pracy i Polityki Społecznej, oceniając miejsce zamieszkania P.G., nie mógł, zgodnie z art. 11 rozporządzenia 987/2009, opierać się w pierwszej kolejności na celu jego wyjazdu za granicę oraz jego zamiarze. Nie można było zatem uznać, że P.G., podczas pracy w Wielkiej Brytanii, miał swoje zwykłe miejsce zamieszkania w Polsce. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. P.G. wniósł skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r. Skarżący zarzucił, że organ określając całokształt materiału zebranego w sprawie, uwzględnił tylko kryteria obiektywne, nie wziął zaś pod uwagę celu wyjazdu, który był z góry określony i tylko i wyłącznie miał na celu uzyskanie środków na zakup nieruchomości. Wskazał też, że utrzymywał stały kontakt z krajem, nie tylko w czasie pobytów urlopowych, ale także poprzez ciągły kontakt telefoniczny i internetowy z rodziną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że sytuacja bezrobotnego nie podpadała pod regulację art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a pod dyspozycję przepisu art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia, obowiązkiem Marszałka Województwa Podkarpackiego było zbadanie spełnienia jego przesłanek. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że koniecznym było ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego w okresie pobytu i pracy za granicą w okresie od 2007 r. do maja 2014 r. W tym kontekście Sąd ocenił, że zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia (art. 1 lit. j) "miejsce zamieszkania" to miejsce, gdzie dana osoba zwykle przebywa. W sprawie pierwszorzędne zastosowanie mają reguły wykładni systemowej, wynikające z brzmienia decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Ten akt prawny zawiera wskazanie zawężającej wykładni pojęcia zamieszkanie oraz nakazuje kierowanie się w jego interpretacji brzmieniem przepisu art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009. Z tego zaś przepisu wynikają kryteria, usystematyzowane według kolejności, o czym jednoznacznie stanowi treść ust. 2. Jeżeli dla ustalenia miejsca zamieszkania bezrobotnego wystarczające są reguły zawarte w ust. 1 tego przepisu, to zbędne jest ustalanie istnienia okoliczności wskazanych w ust. 2. Dlatego w pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlegają kwestie obiektywne, zmierzające do ustalenia ośrodka interesów życiowych strony. Nie miał tych okoliczności na uwadze Marszałek Województwa Podkarpackiego, uznając, że skarżący spełnił przesłanki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. W przekonaniu Sądu I instancji, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdzając nieważność wskazanej decyzji Marszała Województwa Podkarpackiego wykazał, że organ ten nie tylko nie przytoczył art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. ale też, co istotne, nie uwzględnił wszelkich kryteriów z art. 11 ust. 1, nie odniósł się też w żaden sposób do ustalenia miejsca zamieszkania P.G., w trakcie jego pracy za granicą, jak również niewłaściwie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Po analizie wszystkich informacji, w oparciu o obiektywne kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 można jednoznacznie stwierdzić, że miejscem zwykłego zamieszkania P.G., podczas jego pracy za granicą była Wielka Brytania, wskazuje na to stałość i długotrwałość pobytu bezrobotnego za granicą, a także sporadyczne odwiedziny rodziny pozostawionej w kraju, wreszcie fakt opłacania podatków w Wielkiej Brytanii. Ustalanie dalszych okoliczności, w tym subiektywnych wywodzących się z przepisu art. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia było zbędne. Marszałek Województwa Podkarpackiego, rażąco naruszył art. 11 ust. 1 pow. rozporządzenia, bowiem obowiązkiem organu jest w pierwszej konieczności badać miejsce zamieszkania bezrobotnego w oparciu o obiektywne przesłanki, wskazane w tym przepisie. Tymczasem skarżącemu przyznano zasiłek dla bezrobotnych wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia w sytuacji, gdy nie dawała do tego podstaw treść art. 11 ust. 1 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.G., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] maja 2015 r., sygn. akt: [..], podczas gdy decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego nie była dotknięta wadą powodującą jej nieważność, a odmienna ocena materiału dowodowego przez organ, czy zarzut niewskazania właściwej podstawy prawnej, która jednak w przepisach prawa istnieje, nie może stanowić podstawy do uznania jej nieważności; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11 i 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 oraz art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego, pomimo że decyzja ta oparta była na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i we właściwy sposób ocenionym oraz aktualne przepisy wyżej przytoczonych rozporządzeń (WE) uzasadniały jej treść, a w konsekwencji nie było podstaw do uznania jej nieważności i której trwałość zgodnie z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. powinna być przez organ chroniona; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie go w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń, że skarżący nie jest związany z krajem swojego pochodzenia i to nie z nim wiąże swoją przyszłość, chociaż zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że wyjazd skarżącego był czasowy i podyktowany jedynie brakiem pracy w Polsce i koniecznością zgromadzenia środków na wykończenie kupionej w kraju nieruchomości, w której to (razem ze swoją rodziną) chce mieszkać, co bezsprzecznie dowodzi, że wiąże on ze swoim krajem swoją przyszłość, a jego wyjazd był tylko sposobem na zrealizowanie swojego zamiaru polepszenia warunków mieszkaniowych w kraju, z którego pochodzi; 4) naruszenie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd z urzędu oraz nieustalenie na podstawie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego nie jest dotknięta nieważnością, gdyż samo nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do istniejących przepisów, nie jest podstawą uznania decyzji za nieważną. Uzasadniając stanowisko strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że instytucja nieważności decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkowym uprawnieniem organu i powinna być stosowana jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa, a nie w sytuacji, kiedy ocena zebranego materiału dowodowego oraz jego ilości przez organ niższej instancji, różni się od oceny oraz inicjatywy dowodowej organu wyższej instancji. W niniejszej sprawie to właśnie zrobił organ, a następnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonywał on nowych ustaleń faktycznych, pomimo iż nie powinno to być przedmiotem analizy w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. W opinii skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji (a wcześniej organ) naruszył również art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ wyciągnięte wnioski nie korespondowały z istniejącym stanem faktycznym, a dokonana przez WSA ich ocena nie była swobodna ale dowolna. Od organu administracyjnego trzeba również wymagać brania pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co ma oznaczać, że załatwiając sprawę, powinien on mieć również na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji, nie może być niepełne uzasadnienie decyzji przez organ, który może przecież odstąpić nawet od jej uzasadniania zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a., jeżeli uwzględnia w całości żądanie strony, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Marszałek Województwa Podkarpackiego ani Minister Pracy i Polityki Społecznej, oceniając miejsce zamieszkania P.G. nie mógł, zgodnie z art. 11 rozporządzenia 987/2009, opierać się w pierwszej kolejności na celu jego wyjazdu za granicę oraz jego zamiarze. Zgodnie z hierarchią kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, określoną w art. 11 rozporządzenia 987/2009, należy w pierwszej kolejności zbadać kryteria wymienione w ust. 1 ww. przepisu, które jednoznacznie wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania P.G. podczas jego pracy za granicą była Wielka Brytania. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 rozporządzenia 987/2009, co uniemożliwiło prawidłowe zbadanie dopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono "na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy", przy tym nie przyporządkowano poszczególnych zarzutów do właściwych podstaw kasacyjnych, ani nie wskazano w czym - błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu – przejawia się naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów. W orzecznictwie NSA podkreśla się jednak, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11). Mając na uwadze również pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że strona skarżąca kwestionuje prawidłowość oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w wyniku wadliwego zaakceptowania przez ten Sąd stanowiska organu, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 30 października 2014 r., znak: RP.4234.1623.2014 była wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy odmienna ocena materiału dowodowego przez organ nadzorczy – dokonana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niedostrzeżonym przez Sąd I instancji - oraz brak wskazania właściwej podstawy prawnej, która jednak w przepisach prawa istnieje, nie uzasadniała wniosku o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, a tym samym zaistniała podstawa do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Istota problemu koncentruje się zatem na ustaleniu, czy w realiach niniejszej sprawy okoliczności wskazane w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji uzasadniały stanowisko, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął takie rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Wykładni takiej nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji przyjął ponadto, że obowiązkiem Marszałka Województwa Podkarpackiego było zbadanie przesłanek z art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004, w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zwłaszcza ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego w okresie pobytu i pracy za granicą w okresie od 2007 r. do maja 2014 r. W tym celu konieczne było uwzględnienie brzmienia decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie i wynikającego z tej decyzji wskazania zawężającej wykładni pojęcia zamieszkanie oraz konieczności kierowania się w jego interpretacji brzmieniem przepisu art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009. Z tego ostatniego przepisu wynikają z kolei kryteria podlegające w tej materii badaniu, usystematyzowane według kolejności, o czym stanowi treść ust. 2. W konsekwencji, jeżeli dla ustalenia miejsca zamieszkania bezrobotnego wystarczające są reguły zawarte w ust. 1 tego przepisu, to nie ma podstaw do prowadzenia ustaleń w kierunku istnienia okoliczności z ust. 2. Sąd I instancji – akceptując stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji - wskazał, że powyższych okoliczności nie miał na uwadze Marszałek Województwa Podkarpackiego, uznając, że skarżący spełnił przesłanki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ organ ten nie tylko nie przytoczył art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. ale też nie uwzględnił wszelkich kryteriów z art. 11 ust. 1, nie odniósł się też w żaden sposób do ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego w trakcie jego pracy za granicą, jak również niewłaściwie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, po czym Sąd zaakceptował ocenę tego materiału dokonaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkludując, że zachowując zasady logiki i doświadczenia życiowego, nie można było uznać, że praca skarżącego nie miała stałego charakteru, a w konsekwencji Sąd przyjął, że w świetle art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009 skarżący miał w Wielkiej Brytanii swoje zwykłe miejsce zamieszkania, a zatem ustalanie dalszych okoliczności, w tym subiektywnych wywodzących się z przepisu art. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, było zbędne. W ocenie Sądu I instancji Marszałek Województwa Podkarpackiego rażąco naruszył art. 11 ust. 1 powyższego rozporządzenia przyznając skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych na zasadzie koordynacji w oparciu tylko o kryterium z art. 11 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było zbadanie miejsca zamieszkania bezrobotnego w oparciu o obiektywne przesłanki, wskazane w tym przepisie. Powyższe stanowisko zaakceptowane przez Sąd I instancji nie znajduje poparcia w treści decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..]. W podstawie prawnej powołano art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009, co nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten – składający się z dwóch ustępów – nie był w sprawie stosowany, zwłaszcza że w uzasadnieniu decyzji wskazano na treść art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004, tj. przepisu którego stosowanie zdeterminowane było zastosowaniem art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] jest lapidarne, nie sposób jednak na jego podstawie jednoznacznie przyjąć – a oczywistości naruszenia prawa nie można domniemywać - że organ powołując wskazane wyżej przepisy nie uwzględnił kryteriów z art. 11 ust. 1 rozporządzenia, a przyznał zasiłek dla bezrobotnych w oparciu tylko o kryterium z art. 11 ust. 2 rozporządzenia. Również stanowisko, według którego Marszałek Województwa Podkarpackiego niewłaściwie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i dokonał jego oceny w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami, nie mogło w realiach niniejszej sprawy prowadzić do wniosku, że decyzja z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro kryteria oceny tej dokumentacji wynikające z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009 traktowane jako obiektywne są jednak sformułowane przy użyciu zwrotów ocennych i wartościujących, takich jak: "specyfika wykonywanej pracy", "sytuacja rodzinna", "więzi rodzinne", "sytuacja mieszkaniowa" (art. 11 ust. 1). W konsekwencji Sąd I instancji przyjmując, że dla stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami, nietrafnie przyjął, że okoliczności te zostały wykazane w stosunku do decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..]. Nie było zatem podstaw do jej eliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym poprzez stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym oddalając skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..], Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że we wskazanym wyżej zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [..] maja 2015 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..]. Decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przepisu określającego przesłanki materialnoprawne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku niewłaściwego zastosowania w realiach niniejszej sprawy, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść tych decyzji, w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do wydawania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [..] października 2014 r., znak: [..]. Jednocześnie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie". Skoro w niniejszej sprawie zostało z urzędu wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..], to przy stwierdzeniu braku przesłanek przedmiotowych do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania, uzasadnione było umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i błędnych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego. Powyższy zarzut jest niewątpliwie zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Należy zatem podkreślić, że co do zasady istotą kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest skoncentrowanie uwagi na porównaniu treści określonej normy prawnej ze sposobem jej zrealizowania w treści aktu administracyjnego, a to z kolei wiąże się z oceną prawidłowości wykładni stosowanej normy, zwłaszcza materialnoprawnej, oraz jej subsumcji w określonym stanie faktycznym z perspektywy kryterium "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej mógłby osiągnąć zamierzony skutek, gdyby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego zaakceptowane przez Sąd I instancji nie tylko nie dawały podstaw do zanegowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego przyjętych w decyzji z dnia [..] października 2014 r., znak: [..], lecz również nie dawały podstaw do przyjęcia, że zastosowanie norm prawa materialnego w tym stanie faktycznym nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co wymagałoby jednoczesnego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo zarzutu niewłaściwego zastosowania w wyniku błędnej wykładni, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Rozważania na temat oceny materiału dowodowego i ustaleń stanu faktycznego w sytuacji kwestionowania kwalifikacji rażącego naruszenia prawa w decyzji administracyjnej nie mogą być oderwane podstaw normatywnych sprawy administracyjnej, jeżeli mają osiągnąć skutek w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy nie był zatem uzasadniony powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11 i 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 oraz art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego, pomimo że decyzja ta oparta była na prawidłowo zebranym i właściwie ocenionym materiale dowodowym. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. składa się zatem z hipotezy w postaci: "jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach" oraz dyspozycji w postaci: "stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części". Oznacza to, że warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Jeżeli Sąd nie stwierdzi przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi przyczyny stwierdzenia nieważności w zaskarżonej do niego decyzji określone w art. 156 k.p.a., a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdzi nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, to Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej. Ponadto zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez nieuwzględnienie skargi konieczne było wykazanie, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że zachodziły przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..]. Oznacza to, że podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami konieczne było wykazanie, że to decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] podlegała stwierdzeniu nieważności z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Z treści zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, z jakich powodów Sąd I instancji miałby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymogu wykazania nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] nie spełnia argumentacja wykazująca prawidłowość kontrolowanej przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..]. Stanowisko Sądu I instancji akceptującego pogląd organu, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie mogło być również skutecznie kwestionowane w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd z urzędu oraz nieustalenie na podstawie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego nie jest dotknięta nieważnością. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Pierwsza z tych sytuacji nie miała miejsca, gdyż oczywiste jest, że Sąd I instancji ocenił legalność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga P.G. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Przede wszystkim zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, a z pewnością nie uzasadnia naruszenia powyższego przepisu argument nieuwzględnienia przez Sąd z urzędu oraz nieustalenie na podstawie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego nie jest dotknięta nieważnością. Ponadto w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej sytuacja prawna skarżącego zasadniczo nie ulega zmianie w stosunku do tej, jaka wynika z zaskarżonej decyzji. Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius jest szczególnie istotne w przypadku tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (por. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że jeżeli sąd pierwszej instancji oddali skargę, powołując się na art. 134 § 2 p.p.s.a., to warunkiem koniecznym do ustalenia, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia prawa stanowiącego podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174, jest postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd instytucji zakazu reformationis in peius przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym pierwszym wypadku należy wykazać, że zaskarżony akt nie naruszał prawa albo że go naruszał w stopniu skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Natomiast, zarzucając sądowi niewłaściwe zastosowanie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego należy wyjaśnić, dlaczego wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej strony (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., komentarz do art. 134 p.p.s.a., teza 11, e/Lex 2011). W realiach niniejszej sprawy skarga została oddalona, a jej oddalenie nie nastąpiło ze względu na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., co łącznie z brakiem uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu, czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.