I OSK 919/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 88/15 w sprawie ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu [...] o nr rej. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Starosty O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 30 grudnia 2015 r., II SAB/Op 88/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., prowadzonego na skutek wniosku z [...] czerwca 2012 r., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że sprawa dotycząca ustalenia kosztów usunięcia z drogi i kosztów dozoru pojazdu jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która winna zostać zakończona wydaniem rozstrzygnięcia (aktu) przewidzianego w przepisach k.p.a., mieszczącego się w kategorii rozstrzygnięć przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). W dacie wpływu wniosku do organu, tj. 22 czerwca 2012 r. obowiązywał art. 130a ust. 10 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm.]), w brzmieniu określonym w art. 1 ust. 10 pkt j ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, ze zm.), zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10 h cyt. ustawy). Sąd I instancji stwierdził, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem okres trwania postępowania administracyjnego wynosi już ponad 3 lata. Bezczynność organu, a co za tym idzie także przewlekłość postępowania, niewątpliwie miała miejsce z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z art. 35 § 3 p.p.s.a. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, a podejmuje czynności prawnie wadliwe lub nieskuteczne, uchylane następnie w postępowaniu instancyjnym czy przez sąd administracyjny, to świadczy to o tym, że przyczyną przewlekłości była wadliwa koncepcja rozstrzygnięcia i brak należytej koncentracji materiału dowodowego. Przypomnieć należy, że wniosek strony wpłynął do organu [...] czerwca 2012 r. i skoro dotyczył ustalenia wysokości kosztów związanych ze ściągnięciem kilkunastu pojazdów i kosztów dozoru nad tymi pojazdami, to logicznym było w pierwszej kolejności ustalenie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Skoro organ poddał w wątpliwość zestawienie kosztów (faktury) przedłożone przez stronę, to ich weryfikacja czy to w drodze wywiadu w jednostkach zajmujących się takimi samymi czynnościami, czy też w drodze opinii biegłego, nie powinna mieć miejsca dopiero po kolejnym uchyleniu wydanych postanowień. Jak wynika z akt administracyjnych prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 marca 2014 r. został przekazany do organu wraz z aktami administracyjnymi 2 czerwca 2014 r. Dopiero 20 sierpnia 2014 r., a więc po upływie 2,5 miesiąca, organ przekazał sprawę dotyczącą 9 pojazdów ([...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] i [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...] i [...] nr rej. [...]) do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Wydane przez ten organ postanowienia zostały unieważnione postanowieniami Dyrektora Izby Skarbowej w O. z [...] maja 2015 r., a sprawy wraz z aktami zostały zwrócone Staroście O. 20 lipca 2015 r. Skarżący natomiast ponownie już [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do organu o zwrot poniesionych wydatków oraz wynagrodzenie za dozór nad 9 pojazdami, co do których sprawa była także przedmiotem postępowania przed organami podatkowymi. Organ dopiero pismem z 11 sierpnia 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie. W tym czasie (ok. 1,5 miesiąca) nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Z kolei 7 października 2015 r. poinformowano stronę, że z uwagi na ich szczególnie skomplikowany charakter wszystkie sprawy zostaną załatwione w terminie do 6 listopada 2015 r. W międzyczasie strona wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (zażalenie datowane na 15 października 2015 r., które w tym samym dniu nadane zostało do SKO w O.). Powyższe zestawienie działań organu nie pozwala na przyjęcie, że były to działania zmierzające do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w rozumieniu przepisu art. 35 § 1-3 k.p.a., a w szczególności dotyczy to braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia i wielokrotnego ponawiania żądań przedstawienia przez stronę różnego rodzaju dokumentów. Nie do obrony jest też zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę teza, że fakt rozdzielenia postępowania dotyczącego wszystkich 13 pojazdów na postępowania dotyczące każdego z nich indywidualnie powodowała konieczność wszczęcia postępowania na nowo. Postępowanie administracyjne toczyło się już bowiem od chwili złożenia przez stronę stosownego wniosku w 2012 r. (art. 61 § 1 k.p.a.), który obejmował m.in. sporny pojazd. Ponowienie wniosku przez stronę [...] czerwca 2015 r. nie ma wpływu na ocenę sposobu i czasu prowadzenia postępowania przez organ. Wpływ na ustalenie okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, co do pojazdu objętego skargą, ma fakt związany z przekazaniem sprawy w tym zakresie do organów podatkowych, tj. od 20 sierpnia 2014 r. do 20 lipca 2015 r. Sąd uznał, że w ww. okresu nie można zaliczyć do czasokresu załatwiania sprawy przez Starostę O. Powyższe nie zmienia jednak oceny, że postępowanie wszczęte wnioskami skarżącego z 2012 r. toczyło się do listopada 2015 r. i dopiero [...] listopada 2015 r. zapadło postanowienie w sprawie. Sąd stwierdził również, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zatem, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14). W takim rozumieniu przywołane wyżej okoliczności, dotyczące niezbornego od samego początku sposobu procedowania w sprawie, świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ w rozumieniu komentowanego przepisu. W niniejszej sprawie dostrzec trzeba, że już po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Starosta O. zakończył postępowanie wydając postanowienie z [...] listopada 2015 r., określające wysokość dochodzonego przez stronę wynagrodzenia. Zbyteczna okazała się zatem konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie do tego wystarczającym. Konieczne natomiast stało się stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego charakteru tej przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd wymierzył też organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O wysokości grzywny orzeczono w kwocie 200 zł, mając na uwadze przedstawione okoliczności oraz charakter i przedmiot sprawy administracyjnej. Wzięto pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego oraz to, że stan przewlekłości ustał przed rozpoznaniem skargi. Zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. Sąd wziął też pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność, a mianowicie to, że 30 grudnia 2015 r. zapadło również dwanaście innych orzeczeń wymierzających temu samemu organowi grzywnę w identycznej wysokości, co powoduje, że łączna wysokość tej kary jest wystarczająco dolegliwa. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż pomimo upływu znacznego okresu czasu od daty złożenia wniosku o zwrot kosztów, nie wykazał on by z tego tytułu poniósł jakąkolwiek szkodę, a wskazywana w skardze kwestia braku odsetek może być rozstrzygana w postępowaniu merytorycznym przed organem administracyjnym lub przed sądem powszechnym (w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do zajmowania merytorycznego stanowiska w tej sprawie). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. W., zaskarżając go w części dotyczącej punktu trzeciego w zakresie, w jakim nie przyznaje skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, ewentualnie przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a. w wysokości 1000 złotych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 149 § 2 w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w sentencji wyroku w zakresie przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., mimo złożenia wniosku w tym zakresie, - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących braku podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. mimo braku rozstrzygnięcia w wyroku w tym zakresie, - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., jest wykazanie szkody przez skarżącego w sytuacji, gdy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje takiej przesłanki; 2. prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest wykazanie szkody przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., został zawarty wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. – to Sąd powinien był zawrzeć rozstrzygnięcie tej kwestii w sentencji wyroku. Tymczasem, chociaż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się to tego zagadnienia, to jednak w sentencji brak było stosownego rozstrzygnięcia. Brak zaś stanowiska Sądu co do przyznania od organu na rzecz skarżącego ww. sumy pieniężnej, stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak było również podstaw, aby uzależniać przyznanie mu sumy pieniężnej (zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.) od konieczności wykazania szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu, a w konsekwencji uznania, że przedmiotowa suma pieniężna ma charakter odszkodowawczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie skargą kasacyjną A. W. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego tylko w punkcie 3, w którym Sąd ten wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów art. 149 § 2, art. 138, art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącego – polegać miało na pominięciu przez Sąd I instancji w sentencji wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – gdyż o tego rodzaju rozstrzygnięcie w skardze do Sądu I instancji wnioskował. Tymczasem Sąd I instancji, chociaż w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się w tej kwestii (z którym to poglądem skarżący się nie zgodził), to jednak w sentencji wyroku nie zawarł w tym względzie stosownego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, może orzec – z urzędu albo na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc, że obie instytucje nie mają charakteru obligatoryjnego oraz, że możliwość wymierzenia przez sąd organowi grzywny jak i przyznania od organu na rzecz skarżącego owej sumy pieniężnej są od siebie niezależne. Sąd może zatem orzec albo o wymierzeniu organowi grzywny, albo orzec o przyznaniu skarżącemu stosownej sumy pieniężnej albo orzec o obu tych kwestiach. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika "lub". Rozstrzygnięcia te są więc wydawane jako odrębne i niezależne od siebie, a ich związek wynika jedynie z faktu, że mogą one zostać wydane wyłącznie w sytuacji uwzględnienia przez sąd administracyjny orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) Jeżeli zatem te dwa rozstrzygnięcia są od siebie niezależne, a brak jest w zaskarżonej części wyroku rozstrzygnięcia uwzględniającego, bądź oddalającego wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to brak jest w ogóle, co do zasady, podstaw do dokonywania oceny podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów. Brak jest bowiem w omawianym zakresie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przy tak zaś określonym zakresie zaskarżenia (pkt 3 wyroku) wszystkie zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść skutku. Fakt wymierzenia przez Sąd organowi – w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. – grzywny w żaden sposób nie był bowiem formalnie powiązany z możliwością przyznania skarżącemu wspomnianego świadczenia pieniężnego. Pominięcie przez Sąd w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w tej ostatniej kwestii powinno zatem skutkować wniesieniem przez stronę wniosku o uzupełnienie wyroku, a nie skargi kasacyjnej, skierowanej na zupełnie odrębne rozstrzygnięcie, choć zawarte w tym samym wyroku, w którym winno znaleźć się rozstrzygnięcie wnioskowane przez stronę. Albowiem skoro skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji powinien orzec w zakresie przyznania lub odmowy przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to miał do dyspozycji środek w postaci wniosku o uzupełnienie wyroku, o którym mowa w art. 157 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., I OSK 787/16). W konsekwencji, brak wniesienia przez skarżącego kasacyjnie wniosku o uzupełnienie wyroku Sądu I instancji oznaczał, że brak było pełnego rozstrzygnięcia, objętego żądaniem zawartym w skardze a ponadto skierowanie skargi kasacyjnej tylko do pkt 3 wyroku (czyli do tej części wyroku, w której Sąd wymierzył organowi grzywnę) praktycznie uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii zawartych w zarzutach kasacyjnych. Nawet bowiem ocena uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.) musiałaby być dokonywana tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, że w niniejszej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uwzględniającego skargę wniósł ten sam podmiot, który zainicjował postępowanie przed Sądem I instancji. W takim zaś przypadku ustawodawca nie przewidział możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.