I OSK 95/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S. i M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 556/25 w sprawie ze sprzeciwu M. S. i M.-S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r. nr KO C/3287/Go/24 w przedmiocie opłaty rocznej przekształceniowej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 556/25 w ten sposób, że w miejsce błędnego numeru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie: "KOC/3287/24" wpisuje poprawnie: "KO C/3287/Go/24"; 2. oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 556/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), oddalił sprzeciw M. S. i M. S. (dalej: "Skarżący kasacyjnie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 marca 2025 r. nr KO C/3287/Go/24 w przedmiocie opłaty rocznej przekształceniowej. Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Skarżący kasacyjnie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a") polegającą na tym, że Sąd I instancji domyślnie uznał zawartą w tym przepisie k.p.a. przesłankę, która brzmi: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", za spełnioną w sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ jedynie na rozstrzygnięcie, które może zapaść w postępowaniu: 1) odrębnym od postępowania, w ramach którego zapadła decyzja kasatoryjna, 2) dotychczas niewszczętym (i nie wiadomo, czy kiedykolwiek zostanie ono wszczęte), 3) i które, jeżeli kiedykolwiek zostanie wszczęte, będzie toczyć się przed sądami powszechnymi - a więc według reguł odrębnych od tych, które zapisane są w k.p.a. i w p.p.s.a. - podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., omawiana tu przesłanka jest spełniona jedynie w sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczy faktów, na podstawie których może być podjęte rozstrzygnięcie w postępowaniu, w ramach którego podjęto decyzję kasatoryjną; 2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji uznał zawartą w tym przepisie k.p.a. przesłankę, która brzmi: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" za spełnioną, mimo że w rzeczywistości nie ma nic do wyjaśnienia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (dotyczący lokalu mieszkalnego nr [...]) mógłby mieć istotny wpływ jedynie na rozstrzygnięcie, które mogłoby zapaść w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "u.g.n.") stosowanego odpowiednio, jednak 1) takie postępowanie nie zostało dotychczas wszczęte i nie może już zostać wszczęte; a ponadto 2) takie postępowanie mogłoby dotyczyć jedynie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania całej nieruchomości, a nie konkretnego lokalu (tak SR [...], 14 sierpnia 2024 r., I C 326/24), tymczasem bezsporne jest, że nie doszło do tego rodzaju zmiany w odniesieniu do całej nieruchomości, ustalenia faktyczne, które mogą być poczynione, obejmują jedynie jeden lokal; 3. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji uznał zawartą w tym przepisie k.p.a. przesłankę, która brzmi: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", za spełnioną, podczas gdy w rzeczywistości nie ma nic do wyjaśnienia, gdyż w myśl art. 73 ust. 2 u.g.n., jedynie trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości może być przesłanką zastosowania stawki 3% zamiast poprzednio ustalonej stawki 1%, a w niniejszym postępowaniu hipoteza, że doszło do trwałej zmiany sposobu użytkowania, nie była rozważana na żadnym etapie i nie ma powodu, żeby ją rozważać; postępowanie wadliwie prowadzone przez organ pierwszej instancji zmierzało jedynie do ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości (bez przymiotu trwałości); 4. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji domyślnie uznał zawartą w tym przepisie k.p.a. przesłankę, która dotyczy decyzji pierwszej instancji i brzmi; "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania", za spełnioną, podczas gdy, w odniesieniu do garażu [...], nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a decyzja pierwszej instancji obarczona jest jedynie rażącym naruszeniem prawa materialnego; 5. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a polegające na tym, że Sąd I instancji uznał zawartą w tym przepisie k.p.a. przesłankę, która brzmi: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", za spełnioną w odniesieniu do garażu [...], podczas gdy w rzeczywistości takie ustalenia nie są konieczne, gdyż stawka 1% wyraźnie wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej: ustawa zmieniająca) w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 3b u.g.n. Warunkiem stosowania tych przepisów jest niewykorzystywanie garażu do prowadzenia działalności gospodarczej, jednak w niniejszym postępowaniu hipoteza, że garaż [...] mógłby być wykorzystywany do działalności gospodarczej, nie była rozważana na żadnym etapie i nie ma powodu, żeby ją rozważać. Na marginesie tego zarzutu warto odnotować, że Kolegium popełniło rażący błąd w swoim rozumowaniu dotyczącym stawki za garaż, a mianowicie oceniło, że należy stosować stawkę 3% wynikającą z wypowiedzenia warunków użytkowania wieczystego z dnia 16 listopada 2018 r., i pominęło w swoim rozumowaniu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 72 ust. 3 pkt 3b u.g.n., które to przepisy weszły w życie w dniu 13 lutego 2019 r., a więc niemal 3 miesiące po rzeczonym wypowiedzeniu, i bezwzględnie każą stosować stawkę 1%, niezależne od tego, jaką stawkę stosowano w użytkowaniu wieczystym. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, natomiast Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyroki NSA z: 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19; 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 454/20, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Mając powyższe na względzie, podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, źródło CBOSA). Z punktu widzenia rozpoznania skarg kasacyjnych istotne jest, że Skarżący kasacyjnie nie podnieśli zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. bądź art. 151a p.p.s.a, co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Sprostowania komparycji zaskarżonego wyroku dokonano na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.