I OSK 952/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2023/10 w sprawie ze skargi E. C.-O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2023/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. C.-O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Lokal mieszkalny nr [...] przy [...] (wcześniej [...]) w A., został przydzielony ppłk W. K. na podstawie imiennego nakazu z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej lokalu uwzględniono żonę M. K., syna W. K. i córkę E. K. W.K. zmarł w dniu [...] września 2009 r. W lokalu pozostała córka E. C.-O., która pismem z [...] września 2009 r. zwróciła się do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia Dyrektorowi Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w Warszawie. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w Warszawie, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił przyznania E. C.-O. prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy [...] w A. Uznał, ze nie ma podstaw do uznania sytuacji za wyjątkową. Nie świadczy o tym brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez rodzinę we własnym zakresie, partycypowanie w kosztach utrzymania i remontu lokalu, pełniona przez członków rodziny zawodowa służba wojskowa, czy też długi okres zamieszkiwania w lokalu. Stwierdził, że nadal nie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie S. – na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania oczekuje 22 żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz 15 żołnierzy zawodowych samotnych. E. C.-O., w odwołaniu zarzuciła naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 106 K.p.a. i zaniechaniem uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej, wyrażonego w formie zaskarżalnego postanowienia. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ww. ustawy jest spełnienie dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ rozstrzyga sprawę w ramach uznania administracyjnego, mając na uwadze, iż istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy ma "sytuacja wyjątkowa" osoby wnioskującej. W ocenie organu, takie okoliczności w sprawie nie występowały. O wyjątkowości sytuacji nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym, czy też domem jednorodzinnym. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Również podnoszony przez stronę, fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu, nie zobowiązuje organów Agencji do przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu. O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak środków na zakup mieszkania we własnym zakresie. W takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, E. C.-O. pracuje i z tego tytułu osiąga średni dochód w wysokości [...] zł (netto) miesięcznie, jej mąż J. O. uzyskuje z tytułu wykonywanej pracy średnio [...] zł (netto) miesięcznie, a syn J. C. posiada dochód w wysokości średnio [...] zł (netto) miesięcznie. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest jednoznaczne z koniecznością zakupu własnego mieszkania. Stworzenie odpowiednich warunków mieszkaniowych możliwe jest również w oparciu o powszechnie praktykowany wynajem lokali mieszkalnych. Prezes WAM za nietrafiony dowód na istnienie wyjątkowości sytuacji uznał także podnoszony przez stronę fakt, iż w zajmowanym lokalu rodzina odwołującej się dokonała ulepszeń wymieniając okna, drzwi itp., bowiem osoby zajmujące lokal są obowiązane do ponoszenia kosztów napraw tego lokalu związanych z jego eksploatacją, a podwyższenie standardu lokalu jest ich indywidualną decyzją. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, Prezes wskazał, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy jest zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy). Skoro zaś z treści wniosku i dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wynikało, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to nie można czynić Dyrektorowi zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wydanie zgody, w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej. Wniosek strony podlega zatem ocenie przez ten organ i w przypadku stwierdzenia braku jego zasadności, nie ma podstaw do kierowania wniosku do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody w sprawie. Prezes WAM podkreślił, iż obok szczegółowej analizy sytuacji strony, organ I instancji zobowiązany był zbadać także własne możliwości załatwienia jej wniosku - w kontekście liczby żołnierzy zawodowych oczekujących na zrealizowanie ich potrzeb mieszkaniowych. Statutowym obowiązkiem WAM, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega - co do zasady - zaspokojeniu przed interesem innych osób. Organ II instancji ustalił, że wg. stanu na dzień 31 marca 2010 r. na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało w garnizonie S. 14 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 11 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. E. C. – O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art.106 K.p.a. i zaniechanie uzyskania wyrażonego w formie zaskarżalnego postanowienia stanowiska Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wyjątkowości sytuacji odwołującej się i ewentualnego wyrażenia zgody na przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 29 ww. ustawy, polegające na zaniechaniu zbadania, czy po stronie skarżącej występują okoliczności mogące być uznane za wyjątkowe oraz brak odniesienia się do dokumentów złożonych osobiście przez skarżącą, które winny zostać uznane za uzupełnienie odwołania złożonego przez pełnomocnika skarżącej; 3) naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 K.p.a. w związku z art. 40 § 2 K.p.a., polegające na zaniechaniu doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi skarżącej i doręczenie samej skarżącej osobiście, co mogło mieć wpływ na zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z podanych powodów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, ewentualnie ich uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 842/10, odrzucił skargę E. C. – O. z powodu jej przedwczesnego wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1940/10, uznał zasadność skargi kasacyjnej E. C. – O. i stwierdzając dopuszczalność skargi wymienionej, uchylił ww. postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Wykładnia tego przepisu, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach. Według Sądu pierwszej instancji, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Prezes WAM ustalił, że na terenie działania WAM występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach z zasobu WAM. Ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes żołnierzy zawodowych (utożsamiany z interesem publicznym) góruje nad interesem jednostki, o ile ta nie znajduje się w sytuacji dla nie niej szczególnie trudnej, wyjątkowej na tle ogółu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy WAM zasadnie stwierdziły, iż wnioskodawczyni wraz z rodziną nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze pozytywna opinia (zgoda) Ministra Obrony Narodowej jest wymagana dopiero po wstępnej analizie właściwego organu WAM kwalifikującej sytuację życiową wnioskodawcy jako wyjątkową. Jeżeli owa wyjątkowość w sprawie nie występuje, organ WAM jest władny wydać decyzję bez zajęcia stanowiska przez Ministra. W skardze kasacyjnej E. C.-O. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.): 1. naruszenie norm prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 K.p.a. i błędną wykładnię z art. 29 ust.2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.), a tym samym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżonego postanowienia, do czego nie daje podstawy art. 29 w/w ustawy 2. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a tym samym przyjęcie, iż nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga kwestię odmiennie, niż inna decyzja administracyjna, ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., która nie została uchylona, ani zmieniona, ani nie stwierdzono jej wygaśnięcia, czy nieważności. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację dotyczącą konieczności uzyskania zgody Ministra. Podała, ze w obrocie prawnym, pozostaje decyzja o przydziale lokalu, w której odwołująca się została wymieniona jako osoba uprawniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że przydział osobnej kwatery stałej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. nie dawał skarżącej uprawnienia do zajmowania lokalu po śmierci osoby, na rzecz której został wydany. Stan rodzinny żołnierza w chwili przydziału lokalu miał znaczenie dla określenia wielkości przydzielanej kwatery. Wzmianka o osobach bliskich nie czyni z tych osób uprawnionych do lokalu na równi z żołnierzem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Nie jest usprawiedliwiony zarzut procesowy, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 K.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.), polegający na nieuzyskaniu stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a. Przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgoda Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z przepisu tego wynika, że zgoda Ministra jest jednym z wymogów wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Nie ma natomiast tego wymogu w przypadku decyzji o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji byłoby więc zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 512273). Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna w części odnoszącej się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga sprawę odmiennie, niż inna decyzja administracyjna ostateczna, która nie została uchylona, ani zmieniona, ani nie stwierdzono jej wygaśnięcia, czy nieważności. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie było decyzji ostatecznej o prawie zamieszkiwania E. C.-O. w lokalu mieszkalnym, czy to wydanej w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czy też wydanej w oparciu o inny przepis regulujący przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Tożsamość spraw zachodzi, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 632). O takiej tożsamości nie można mówić w przypadku decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej żołnierzowi zawodowemu na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz.38 ze zm.) i decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osoby niż żołnierz służby stałej, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.). Inna jest podstawa materialna. Chodzi nie tylko o różne ustawy – jest możliwe uznanie takiego samego przedmiotu sprawy przy różnych podstawach ustawowych w przypadku zmiany przepisów prawnych, o ile jest zachowana ciągłość regulacji prawnej (por. J. Borkowski, op. cit. s. 632). Niezależnie jednak od zmiany stanu prawnego zauważyć należy, że w obu porównywanych decyzjach chodzi o inną instytucję prawa materialnego. W pierwszej z nich przedmiotem jest prawo żołnierza zawodowego do kwatery, zaś w drugiej przedmiotem jest prawo osoby innej, niż żołnierz zawodowy, do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nadto, prawo do kwatery zostało przyznane wyłącznie żołnierzowi zawodowemu, którym był ojciec skarżącej. Wynika to z brzmienia decyzji i obowiązującego wówczas w tym zakresie art. 28 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Ona sama została wymieniona w decyzji jedynie jako członek rodziny żołnierza zawodowego, uwzględniony przy ustalaniu rozmiaru przysługującej żołnierzowi kwatery. Nie ma więc również tożsamości podmiotowej obu decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1869/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. ----------------------- 7