I OSK 964/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 809/12 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 stycznia 2013 r., III SA/Gd 809/12 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z [...] października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) dalej zwana "ustawą", co do zasady w art. 88 ust. 1 stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się dalsze uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, w tym określone w art. 92 ust. 1 prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli posiada w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez policjanta lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej na gruncie ustawy o Policji uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego – zob. wyrok NSA z 23 lipca 1999 r., I SA 866/98 (Lex nr 48581) "Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu (...) ustawy z 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej." Normy zaludnienia lokali mieszkalnych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy, zgodnie z którym członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo całkowitą lub częściową niezdolność do pracy, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Aby rodziców policjanta można było uwzględnić przy przydziale, muszą oni pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym oraz być na wyłącznym utrzymaniu policjanta albo pozostawać we wspólnym gospodarstwie i być niezdolnymi do wykonywania zatrudnienia ze względu na wiek, inwalidztwo lub inne okoliczności (por. wyrok NSA z 7 marca 2008 r., I OSK 337/07, dostępny w CBOSA). Ustawodawca posługując się w ww. przepisie terminem "niezdolni do wykonywania zatrudnienia" wylicza przykładowo okoliczności, które mogą taki stan powodować, pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi. Wskazać przy tym należy, że nie zawsze musi to być stan zdrowia rodzica. Poza "całkowitą lub częściową niezdolnością do pracy", o czym stanowią przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), wymieniono również wiek. Nie ma zatem racji organ drugiej instancji twierdząc, że podanie przez skarżącego samego wieku matki nie pozawala na uznanie, że jest ona osobą niezdolną do wykonywania zatrudnienia. Rolą organu jest natomiast ocena, czy takie twierdzenie jest zasadne. Warto w tym miejscu odwołać się do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która nie osiągnęła wieku emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. "Przesłanka zdolności do pracy musi być zatem łączona z psychofizycznymi możliwościami wykonywania pracy, i to w pełnym wymiarze czas pracy. Można byłoby więc przyjąć, iż o ile w każdym innym przypadku należałoby dowodzić istnienia tej zdolności bądź wykazywać jej brak (w celu uzyskania lub zakwestionowania statusu bezrobotnego), o tyle osiągnięcie wieku emerytalnego traktowane jest przez ustawodawcę zawsze jako równoznaczne z utratą zdolności do pracy." (por. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz pod red. Z. Górala, LEX 211 i przywołane tam piśmiennictwo, PiZS 2001, nr 3, s. 21). Skarżący w postępowaniu podnosił, że jego matka powinna być uwzględniona przy przydziale lokalu, jako mieszcząca się w kategorii wskazanej w pkt 3 art. 89 ustawy o Policji. Wskazywał, że mieszka ona razem z nim, pobiera emeryturę, jednak ze względu na wiek - 72 lata i stan zdrowia jest niezdolna do wykonywania zatrudnienia. W odwołaniu z dnia 3 czerwca 2012 r. skarżący wskazywał, że matka chorowała na chorobę nowotworową w związku z czym była poddawana chemioterapii. Skargą kasacyjną złożoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku zaskarżono w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wskazując na powyższe wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd wydający zaskarżone orzeczenie dokonując wykładni art. 89 pkt 3 pominął początkową jego część tj. że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym (...). W wyroku z 21 grudnia 2010 r. WSA w Lublinie II SA/Lu 664/10 wskazał, że aby wyjaśnić pojęcie "wspólne gospodarowanie", a tym samym ustalić, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też członkiem rodziny, należy uwzględnić potoczne rozumienie tego wyrażenia. Zgodnie z Wielkim Słownikiem Poprawnej Polszczyzny PWN "wspólny to taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś", natomiast "gospodarować" to "dysponować czymś; zarządzać czymś" (red. A. Markowski, Warszawa 2005, s. 1330 i 298). Stąd, jeśli osoby gospodarują wspólnie oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, a także wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Zatem, przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Z kolei w wyroku z 19 lutego 2009 r., III SA/Kr 864/08, WSA w Krakowie stwierdził, że rozstrzygnięcie, czy osoba jest samotnie gospodarującą, czy funkcjonuje jako osoba w rodzinie, nie powinno poprzestawać na ustaleniu przez organ, że mieszkanie składa się z jednego pokoju i kuchni oraz że znajdują się w nim pojedyncze sprzęty związane z gospodarowaniem. Wspólne bowiem korzystanie z tych samych urządzeń i sprzętów nie zawsze przesądza o tym, że osoby wspólnie gospodarują. Podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 27 listopada 2009 r.: przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie, ale także wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych (II SA/Lu 587/09). Jak wynika z dalszej części uzasadnienia tego wyroku, cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są: udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Wszystkie te elementy powinny być uzupełnione cechami stałości. Oznacza to. że chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Z przytoczonego orzecznictwa można zatem wyróżnić następujące cechy, które są charakterystyczne dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego: 1) udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu; 2) niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi; 3) stałość sytuacji określonych w pkt 1 i 2 - jedynie chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Nie w każdym zatem wypadku wspólnego zamieszkiwania rodzic policjanta występującego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ustawy o Policji może zostać uznany za członka rodziny w myśl ust. 3 art. 89 ww. ustawy. Czasem może to być bowiem osoba samotnie gospodarująca. Pobieranie przez matkę skarżącego emerytury świadczy o prowadzeniu gospodarstwa domowego w sposób samodzielny. Skarżący na etapie prowadzenia postępowania dowodowego nie dostarczył żadnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie tego faktu twierdząc, że do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wystarczające jest wykazanie jedynie wieku matki i brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie ustalił znaczenie art. 89 pkt 3 ustawy o Policji, że zgodnie z którym członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są: 1) pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub 2) pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta i jego małżonka, jeżeli ze względu na wiek albo całkowitą lub częściową niezdolność do pracy, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Zatem, aby rodzic mógł być uznany za członka rodziny policjanta, którego uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego w obu przypadkach musi być spełniona przesłanka pozostawania z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 89 pkt 3 ustawy o Policji nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega również wątpliwości, że stosownie do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organy administracji zostały zobowiązane do zbadania, czy matka skarżącego J. Ż. pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz czy jest osobą całkowicie lub częściowo niezdolną do wykonywania zatrudnienia ze względu na wiek albo inne okoliczności. Natomiast Sąd I instancji nie przesądził, że matka skarżącego spełnia przesłanki wymienione w art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji, że przy ocenie niezdolności rodzica do wykonywania zatrudnienia należy odwołać się do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoby w wieku emerytalnym mogą być zdolne do wykonywania pracy, co jest faktem znanym powszechnie. Z kolei, nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że jedną z cech charakterystycznych prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego jest niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a konsekwencji stwierdzenia, że skoro matka skarżącego pobiera emeryturę, to świadczy to o tym, że prowadzi ona gospodarstwo domowe w sposób samodzielny. Ustalenie to pozostaje bowiem w sprzeczności z wyrażoną w art. 89 ustawy o Policji pierwszą przesłanką uwzględnienia rodzica przy przydziale lokalu mieszkalnego, jaką jest pozostawanie rodzica, będącego na wyłącznym utrzymaniu policjanta, we wspólnym gospodarstwie domowym policjanta i jego małżonka. Nie może Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zarzucać skarżącemu, że na etapie prowadzenia postępowania dowodowego nie dostarczył żadnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie, że jego matka jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji oraz, że ograniczył się do twierdzenia, że do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wystarczające jest wykazanie jedynie wieku matki i brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Przypomnieć więc organowi należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., to on jest gospodarzem postępowania wyjaśniającego i na nim spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli więc organ uznaje, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, to powinien przeprowadzić kolejne dowody w sprawie lub wezwać stronę do przedstawienia określonych dowodów, np. w przedmiocie stanu zdrowia matki skarżącego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.