I OSK 969/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 96/11 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Sygn. I OSK 969/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 96/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wydaną w przedmiocie przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego – skargę oddalił. W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: SKO decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o przyznaniu M. N. zasiłku stałego w ten sposób, że przyznał tenże zasiłek od miesiąca maja 2010 r., w wysokości [...] zł. miesięcznie. Jako powód tej zmiany wskazano skutki prawne decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], która przyznano M. N. dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. w wysokości [...] zł. M. N. w odwołaniu zarzucił, że niesłusznie pomniejszono przyznany mu zasiłek stały o kwotę dodatku mieszkaniowego. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO w decyzji z [...] listopada 2010 r. nr [...] przyjęło, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Dlatego też wysokość otrzymywanego przez stronę zasiłku stałego za okres od 1 maja 2010 r. do 30 września 2010 r. należało obliczyć na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W skardze M. N. za niesłuszne uznał pomniejszenie należnego mu zasiłku stałego podnosząc, iż stanowi to wyraz niekonsekwencji i niesprawiedliwości państwa, które "jedną ręką daje a drugą zabiera". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał na ogólne zasady udzielenia pomocy społecznej. Eksponując następnie przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055) wywiódł, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy rodzinie. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie. Zdaniem Sądu, przytoczone przepisy zostały sformułowane jednoznaczne, a to z kolei prowadzi do wniosku, że według ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Na podstawie treści przytoczonych regulacji wysunięto wniosek, że zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń, nie obejmują dodatku mieszkaniowego, który nie został również wymieniony wśród świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu. Skoro zaś przytoczone przepisy, jak i pozostałe regulacje ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości odliczenia dodatku mieszkaniowego, to trafnie organy administracji przyjęły, iż przy ustalaniu wysokości dochodu strony należało uwzględnić kwotę dodatku mieszkaniowego. Dla poparcia tego stanowiska przytoczono orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1249/08, niepubl., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2007 r., II SA/Sz 176/07, z dnia 24 października 2007 r., II SA/Sz 177/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2007 r., IV SA/Wr 303/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Bk 24/07, z dnia 5 kwietnia 2005 r., II SA/Bk 87/05 i II SA/Bk 86/05 – niepubl./. Wobec powyższego podnoszone przez skarżącego okoliczności uznano za pozostające bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. WSA dostrzegł wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże uchybienie to uznano za pozostające bez wpływu na treść kontrolowanej decyzji. W skardze kasacyjnej M. N., reprezentowany przez ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata, zaskarżył opisany wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego – a mianowicie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., poprzez błędne uznanie, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy ustaleniu zasiłku stałego, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji sprzecznej z zasadami słuszności i wbrew celowościowej interpretacji przepisów prawa, co niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na tej podstawie art. 185 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone tak w całości, jak i w części. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwota dodatku mieszkaniowego nie stanowi dochodu M. N. Za tym poglądem ma przemawiać charakter zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego, które są świadczeniami socjalnymi adresowanymi do osób niezamożnych. Wyrok WSA prowadzi do paradoksalnego wniosku, że przyznanie dodatku mieszkaniowego czyni niemożliwym ubieganie się o zasiłek stały w pełnym wymiarze. Świadczenia socjalne mają za zadanie wspomóc sytuację bytową osób najuboższych i z uwagi na to nie mogą stanowić dochodu osoby ubiegającej się o te świadczenia. Odmienna interpretacja jest nie do przyjęcia i przekreślałaby jakiekolwiek szanse na kumulacje świadczeń w pełnym wymiarze. Zarzut naruszenia przepisów postępowania argumentowano tym, że pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania. Kwota dodatku mieszkaniowego nie może więc kreować dochodu, skoro jej funkcją jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, których dochód jest na tyle niski, że stają się uprawnione do otrzymywania świadczeń socjalnych. WSA winien był zastosować wykładnię celowościową art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustalając katalog świadczeń niewliczanych do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku. Podkreślono także, że z przepisów prawa nie wynika zakaz kumulacji świadczeń z tytułu pomocy społecznej. Zaaprobowane stanowisko SKO niweczy więc szanse skarżącego na otrzymanie świadczeń socjalnych w pełnej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut oparty na naruszeniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nie może zostać uwzględniony. Stosownie do przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia /obecnie: w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz.1027), która weszła w życie z dniem 1 października 2004 r./ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w myśl ustępu 4 tegoż artykułu, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Przedstawione przepisy określają zasady ustalania, dla potrzeb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, dochodów wnioskodawcy. W art. 8 ust. 3 in fine u.p.s. wskazano rodzaje obciążeń, o jakie dochód należy pomniejszać, zaś w art. 8 ust. 4 u.p.s. zdecydowano o rodzajach dochodów, które nie mogą zostać uwzględnione przy sumowaniu dochodów wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że przytoczone przepisy nie wspominają o dodatku mieszkaniowym. Innymi słowy, o wysokość dodatku mieszkaniowego nie można pomniejszać sumy obliczonego dochodu. Zatem jest to dochód, który należy uwzględniać obliczając łączną wysokość przysporzeń osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne. Stąd też zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby /art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s./. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie pogląd skargi kasacyjnej dotyczący włączenia dodatku mieszkaniowego do jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Nie pozwala w ten sposób traktować dodatku jeden z desygnatów użytego w art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. pojęcia, w postaci wyrażenia "jednorazowy". W doktrynie trafnie podkreśla się specyfikę tego świadczenia, która polega na jednokrotnym a więc niepowtarzalnym w ustalonych odstępach czasu polepszaniu sytuacji bytowej osoby. Do kategorii jednorazowych świadczeń socjalnych należą wszelkie pieniężne świadczenia przyznawane przez organy administracji publicznej, państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne albo też przez pracodawców lub zatrudniających, niestanowiące wynagrodzenia, których celem jest jednorazowe polepszenie warunków bytowych. Jeżeli świadczenie tego rodzaju nie jest świadczeniem okresowym ani też świadczeniem stałym, nie podlega uwzględnieniu w sumie dochodów osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Program LexPolonica 2010 r.). Dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem jednorazowym skoro zostaje przyznany na okres 6 miesięcy, o czym decyduje treść art. 7 ust. 6 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Treść przytoczonych regulacji wyklucza więc możliwość nieuwzględnienia kwoty dodatku mieszkaniowego do obliczania dochodu, w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1249/08 podzielił stanowisko WSA, że przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak i inne regulacje prawne, nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości odliczenia dodatku mieszkaniowego. Zauważono także, że kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, który organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dodatek mieszkaniowy jest wypłacany administratorowi nieruchomości, ponieważ w takiej sytuacji przyznanie dodatku mieszkaniowego oznacza zmniejszenie się obciążeń z tytułu użytkowania lokalu. Zatem konkluzja jest taka, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej nie może zostać uwzględniony. WSA nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ właściwie zinterpretował wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, regulujące sposób obliczania dochodu podmiotu wnioskującego o świadczenie z pomocy społecznej, przy czym do ustalenia znaczenia tych regulacji wystarczającym sposobem wykładni była wykładnia językowa. Jej rezultaty nie sprzeciwiają się celom pomocy społecznej, skoro wnioskodawca zachowuje prawo do otrzymywania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Należy przyznać, że regulacje pomocy społecznej nie wykluczając dodatku mieszkaniowego z podstaw obliczania dochodu, nie zakazują kumulowania świadczeń z pomocy społecznej. Przyjmując to rozwiązanie miano na względzie, że część świadczeń wypłacanych z pomocy społecznej (np. w postaci zasiłku stałego) zostaje wnioskodawcy zrekompensowana w części objętej prawem do dodatku mieszkaniowego. Taki jest zatem cel regulacji ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o dodatkach mieszkaniowych i nie pozostaje on w opozycji do zaakceptowanego wyniku wykładni językowej. Z tych przyczyn skarga kasacyjna, jako nieusprawiedliwiona, podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 p.p.s.a.