I OSK 980/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 785/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku oddala skargę kasacyjną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 785/20 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2020 r. nr S-KO.440/103/2020 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wizna z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 i 45 Konstytucji RP w zw. z art. art. 8 § 1 K.p.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a., przez błędną wykładnię sądowej kontroli pojęcia "dowolności uznaniowej decyzji administracyjnej" ograniczającą prawo podmiotowe skarżącego do sądu, wobec pominięcia obowiązku zbadania, czy uzasadnienie decyzji w zakresie wysokości przyznanej kwoty zawiera wystarczające wyjaśnienie mechanizmów i racjonalności zastosowanych kryteriów podziału między osoby potrzebujące pomocy społecznej, co służy utrwaleniu zaufania obywatela do władzy publicznej i państwa prawnego, 2. naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na pominięciu, że uzasadnienie samej wysokości przyznanego świadczenia nie wskazuje kryteriów, którymi kierował się organ ustalając wysokość zasiłku na kwotę po 100 zł miesięcznie, co wobec braku przywołania tej analizy i kryteriów wskazujących na racjonalność rozdysponowanych środków wszystkim uprawnionym będącym w takiej samej lub zbliżonej sytuacji jak wnioskodawca czyni uzasadnienie nie odpowiadające wymogom art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono: - na podstawie art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 185 p.p.s.a – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i instancji; - na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym (zrzeczono się rozprawy); - na podstawie art. 179a – o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie zaskarżonym oraz uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów pomocy udzielonej stronie zgodnie z załączonym spisem; - na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. – o zasądzenie wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu, według norm prawem przepisanych i złożonego zestawienia, jednocześnie oświadczono, że nie zostało ono zapłacone w całości ani w części. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty procesowe nie zostały poprawnie sformułowane. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest zatem wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie wskazano wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo tego mankamentu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do jej rozpoznania, a to zgodnie z uchwałą Pełnego Składu Sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1 poz.1. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na przepisach art.107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono bowiem, że organ nie uzasadnił w żaden sposób wysokości przyznanej skarżącemu kwoty, w szczególności odstąpił od wskazania, jakimi środkami finansowymi dysponował i jakie racjonalne kryteria przyjął dla ustalania wysokości dla każdego uprawnionego, będącego w takiej samej lub zbliżonej sytuacji, jak wnioskodawca. Wskazano, że żadna z decyzji nie zawierała w uzasadnieniu wyjaśnienia przesłanek przyznania kwoty zasiłku w wysokości po 100 zł miesięcznie, mimo że skarżący kwestionował tylko wysokość. Jedynym wyjaśnieniem nie może być – w ocenie skarżącego kasacyjnie – arbitralne ustalenie ceny jednego posiłku na kwotę 15 zł, z którym skarżący się nie zgadza. Jak też wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wiąże z wadliwym - jego zdaniem - uzasadnieniem decyzji wydanych w sprawie. Innego uzasadnienia naruszenia wskazanych przepisów ( art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a.) nie zawiera skarga kasacyjna. Nie jest trafny zarzut naruszenia art.107 §1 pkt 6 w zw. z art.107 § 3 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów określa elementy składowe decyzji, stanowiąc w pkt 6, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że uzasadnienie decyzji powinno wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji zarówno, działający z upoważnienia Wójta Gminy Wizna - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiźnie, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży przedstawili sytuację materialną wnioskującego o pomoc, jak również wskazali podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wydanych w sprawie decyzji wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. G. z dnia 1 września 2020 r. skierowanym do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiźnie, a jednym z żądań zawartych w tym wniosku było żądanie przyznania zasiłku celowego na ciepłe posiłki lub dostarczanie mu takich posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" ustanowionego na lata 2019-2023 na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. (M.P. 2018, poz. 1007 – dalej "Program"). Zgodnie z założeniami Programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2019, poz. 1507 – dalej "u.p.s.") oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Kryterium dochodowe zostało ustalone uchwałą Rady Gminy Wizna z dnia 29 stycznia 2019 r. nr IV/23/2019 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach Programu (Dz. Urz. Woj. Podl. 2019, poz. 807). Skarżący spełnia kryterium dochodowe, jak i podmiotowe ustanowione powyższą uchwałą Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018r. oraz uchwałą Rady Gminy Wizna z dnia 29 stycznia 2019 r. Spór dotyczy wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że wzięto pod uwagę sytuację materialną wnioskującego, który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, źródłem jego utrzymania jest gospodarstwo rolne o powierzchni 7,05 ha fizycznych, w tym przeliczeniowych 2,7475 ha. Ustalono, że za miesiąc sierpień dochód skarżącego wyniósł 707,23 zł. W uzasadnieniach decyzji organy administracji wskazały, że wprawdzie przyznana kwota nie zadowala wnioskującego, to jednak nie znaczy, że ma ona w pełni pokryć jego wydatki na zakup posiłków. Wzięto pod uwagę, że wnioskujący o pomoc ma własne gospodarstwo rolne, z którego może też pozyskać żywność i zaspokoić swoje potrzeby w tym względzie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, zwrócono uwagę na cele pomocy społecznej, wyjaśniono skarżącemu, że zastosowanie pomocy społecznej uwarunkowane jest wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono także uwagę na to, że przy określaniu wysokości pomocy wzięto pod uwagę sytuację życiową skarżącego, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej. Wobec takiej treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie sposób podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że nie wskazują one kryteriów, którymi kierował się organ ustalając wysokość zasiłku na kwotę po 100 zł miesięcznie. Słusznie natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucił, że w uzasadnieniach wydanych w sprawie nie wskazano konkretnych środków, którymi dysponowała Gmina a przeznaczonych na realizację programu i sposobu wydatkowania tych środków. Jednakże, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie miało to wpływu na jej rozstrzygnięcie, a tylko takie uchybienie mogłoby skutkować pozytywnym rozpatrzeniem skargi kasacyjnej ( art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Sąd zaakcentował również, że z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu 2019 – 2023" finansowane są również posiłki dla innych osób, a przeciętny koszt obiadu na terenie miasta Łomża to wydatek rzędu 15 zł. Dodatkowo Sąd wskazał, że z racji rozpatrywania innych spraw skarżącego wiadomym Sądowi jest, że Gmina Wizna nie ma podpisanej umowy na przygotowywanie i dostarczanie gorących posiłków, albowiem jest to mała miejscowość, w której przedsiębiorstwa świadczącego tego typu usługi nie funkcjonują, a dowożenie posiłków i rozwożenie ich po terenie całej gminy byłoby kosztowne. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s., jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, co wynika z art. 3 ust. 4 u.p.s. (por. m.in. wyroki NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06; z 25 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 698/16; z 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 836/12). Oznacza to, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak to wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ powinien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny stwierdzono, że przyznana skarżącemu kwota 100 zł stanowi dofinansowanie do przygotowania posiłku, a nie – jakby tego oczekiwał skarżący – sfinansowanie posiłku. W tej sytuacji nie ma większego znaczenia, w jaki sposób organ wyliczył w uzasadnieniu decyzji stawkę dzienną posiłku. W niniejszej sprawie organy zwracały uwagę na okoliczność dysponowania ograniczonymi środkami, wskazywano także na okoliczność, że organy pomocy społecznej udzielają systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w m.in. w formie zasiłków celowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie ustalił, że organy administracji publicznej wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria i nie dopuściły się dowolności przy podejmowaniu wydanych w sprawie decyzji uznaniowych. Czyni to niezasadnymi również zarzuty naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Naruszenie tych przepisów wiąże bowiem autor skargi kasacyjnej z "pominięciem obowiązku zbadania, czy uzasadnienie decyzji w zakresie wysokości przyznanej kwoty zawiera wystarczające wyjaśnienie mechanizmów i racjonalności zastosowanych kryteriów podziału między osoby potrzebujące pomocy społecznej" i z tego wyprowadza wniosek o naruszeniu art.2 i 15 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 K.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. W podanych okolicznościach sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły być uwzględnione. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 §1 p.p.s.a.).