I OW 125/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. B. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1957 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Ś., stanowiącej - w dacie przejęcia - własność N. K. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1957 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Ś., stanowiących w dacie przejęcia własność N. K. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1957 r. Wojewoda Małopolski przekazał Kolegium postanowieniem z dnia 21 marca 2006 r. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość ziemska przejęta została w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Dekret ten utracił moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Z powyższego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia lub przejęcia na własność Państwa nieruchomości w trybie powołanego dekretu. Wnioskodawca powołał się na aktualnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania takich spraw jest wojewoda (postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na podstawie przywołanych przepisów prawa, nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych jest na podstawie art. 17 kpa samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Kolegium wskazując organ właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem wnioskodawcy treść wskazanych przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 § 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856, ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej - np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski przedstawiając dotychczasowy stan prawny wskazał, że do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z prezentowaną wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zmiana tego poglądu nastąpiła z datą 18 maja 2005 r., kiedy to w sprawie o sygn. akt I OW 17/05 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił argumentację, zgodnie z którą organem właściwym w tego typu sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie w postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08 Naczelny Sąd Administracyjny, jako organ właściwy wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 Sąd ten wskazał na właściwość wojewody, odnosząc się do najnowszej regulacji tj. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski poddał niniejszą sprawę pod rozwagę Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z ze sporem negatywnym powstałym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim. Spór ten dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1957 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Ś., stanowiących w dacie przejęcia własność N. K., wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wątpliwości te wzmagają się w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 stanął na stanowisku, że sprawy zakończone decyzją o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., w okresie obowiązywania tych aktów prawnych nieprzerwanie należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego obecnie przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia odnieść się należy do najnowszej regulacji prawnej, czyli przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Podzielając przedstawiony w przywołanym postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i jego uzasadnienie, skład orzekający, stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie, organem właściwym do rozpoznania wniosku S. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1957 r., w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność N. K., wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, jest Wojewoda Małopolski. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.