I OW 186/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. z dnia 3 listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków S.S. o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - zasiłku stałego i zasiłku celowego postanawia wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z 3 listopada 2021 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 kpa w zw. z art. 4 i [art.] 15 § 1 pkt 4 ppsa, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia wniosków S. S. o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - zasiłku stałego i zasiłku celowego - jako organu właściwego według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc na podstawie art. 101 ust. 1 ups. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że za miejsce zamieszkania S.S. (dalej zainteresowany) w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups) w zw. z art. 25 kc można uznać Miasto G. Ze względu na brak w ustawie o pomocy społecznej definicji legalnej "miejsca zamieszkania", uzupełniająco w tym zakresie stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. W doktrynie prawniczej podkreśla się, że o miejscu zamieszkania decydują dwie przesłanki: 1. przebywanie w znaczeniu fizycznym (corpus, tj. czynnik zewnętrzny), 2. zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Czynniki te są ze sobą integralnie powiązane. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli, wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. W doktrynie wskazuje się, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga całokształt okoliczności: zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (W. Popiołek, Glosa do uchwały SN z 24.6.1993 r. Ill CZP 76/93, PS 1995/3/83). Okoliczności stanu faktycznego pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienie NSA z 30.3.2006 r. I OW 265/05, Lex 198360). "Miasto B." [winno być "Prezydent Miasta B."] od początku nie uznawał swej właściwości miejscowej, podnosząc, że to G. jest miejscem zamieszkania zainteresowanego, a co za tym idzie, jest właściwe do rozpatrzenia jego podania o pomoc finansową. Zainteresowany podjął działania, by zamieszkać i przebywać na stałe w G., o czym świadczy zarejestrowanie się w G. Urzędzie Pracy, czy wydanie orzeczenia o niepełnosprawności przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. Zainteresowany złożył oświadczenie, że nie zamierza wracać do B., a w G. koncentruje swoje życie. Znaczący wpływ ma również fakt, że adres "Ł., G." widnieje jako adres zamieszkania w orzeczeniu o niepełnosprawności i w przeprowadzonym z podopiecznym wywiadem środowiskowym. Za wskazaniem Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego przemawia również wykładnia teleologiczna art. 2 in fine ups. Wykładnia i zastosowanie przepisów ups, określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej winna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 ups (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości) i art. 3 ust. 1 ups (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (postanowienia NSA z: 13.12.2012 r. I OW 158/12; 18.5.2017 r. I OW 94/17). Ze względu na utratę związku zainteresowanego z Miastem B., efektywniejszą pomoc zapewni gmina pobytu zainteresowanego (tj. Miasto G.), duże znaczenie ma również odległość między B. a G. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych na przykład z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać czynnego udziału w postępowaniu. Uznanie, że zainteresowany jest osobą bezdomną, a co za tym idzie, Prezydent Miasta B. jest organem właściwym do udzielenia pomocy finansowej, odbyłoby się z pokrzywdzeniem osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Na poparcie swego stanowiska wnioskodawca powołał postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29.4.2020 r. I OW 260/19, 6.6.2018 r. I OW 9/18, 29.9.2015 r. I OW 105/15; 20.12.2016 r. I OW 175/16, 23.6.2020 r. I OW 9/20, 29.5.2019 r. I OW 239/18, 10. 12.2020 r. I OW 164/20, 21.10.2020 r. I OW 63/20. Bezdomność nie przesądza o braku miejsca zamieszkania, bo miejscem zamieszkania jest miejscowość, a nie konkretny adres pobytu, czy zameldowania. Istnienie zamiaru przebywania w danej miejscowości nie zależy co do zasady od charakteru miejsca pobytu danej osoby. Na podstawie przedstawionego stanu faktycznego i przytoczonej obszernie argumentacji prawnej, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa oraz art. 101 ust. 1 ups, wniesiono o wskazanie Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego według miejsca zamieszkania wnioskodawcy do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o przyznanie świadczeń pieniężnych z zakresu pomocy społecznej. Pismem z 30 grudnia 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Prezydent Miasta G., który wskazał, że istotą wszczętego sporu jest ustalenie, który organ jest właściwy w świetle art. 101 ust. 1-3 ups do rozparzenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Wnioskodawca, uzasadniając swoje stanowisko, odwołał się do konstrukcji art. 25 kc w zw. z art. 101 ust. 1 ups i wywiódł, że to Prezydent Miasta G. - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. jest właściwy do załatwienia sprawy, tj. rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W ocenie Prezydenta Miasta G., przyjęta przez wnioskującego ocena stanu faktycznego, stanowiąca podstawę wszczęcia sporu o właściwość, jest nietrafna. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej skierowanym do wnioskodawcy 28 lipca 2021 r. i 10 sierpnia 2021 r. przez osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups (mającą ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w: [...] B., ul. B.), a nie osobę mającą miejsce zamieszkania na terenie G. Okoliczności powyższe potwierdzają w szczególności: wnioski zainteresowanego z 28 lipca 2021 r. i 10 sierpnia 2021 r.; oświadczenia zainteresowanego złożone w okresie poprzedzającym złożenie wniosku (oświadczenie zainteresowanego z 15 lipca 2021 r.) oraz oświadczenia zainteresowanego złożone po tej dacie (oświadczenia zainteresowanego z: 10 sierpnia 2021 r. i 26 sierpnia 2021 r.). Z oświadczeń tych wynika wprost, że podane przez stronę miejsca na terenie G. są miejscami krótkotrwałego pobytu (Hostel przy ul. [...] w G. - aktualnie wyłącznie adres do korespondencji); ewentualnie miejscami niestanowiącymi lokalu w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego [Dz. U. z 2022 r. poz. 172] (działki ogrodnicze; pomieszczenie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza). Powyższe zainteresowany wnioskując o pomoc potwierdził w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 26 sierpnia 2021 r. i 7 września 2021 r. Wywiad środowiskowy przeprowadzono na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. - Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" odpowiednio 13 sierpnia 2021 r. i 23 sierpnia 2021 r., w których to wnioskach wskazano wprost, że zainteresowany jest osobą bezdomną. Dla wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu już 13 sierpnia 2021 r. i 23 sierpnia 2021 r. status zainteresowanego, tj. bycie osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, nie budził wątpliwości. W ocenie Prezydenta Miasta G., zgodnie z art. 101 ust. 2 ups, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony z 28 lipca 2021 r. i 10 sierpnia 2021 r. jest Prezydent Miasta B. Na gruncie art. 101 ust. 2 ups sformułowana została jednoznaczna norma, treścią której jest wskazanie, że dla świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały (postanowienie NSA z 14.12.2010 r. I OW 155/10). . Prezydent Miasta G. wniósł o uznanie za organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku zainteresowanego z 28 lipca 2021 r. i z 10 sierpnia 2021 r. Prezydenta Miasta B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy pozostające w sporze uważają się za niewłaściwe. Zainteresowany wnioskuje o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej (art. 37 ust. 1 i art. 39 ust. 1-3 ups), dlatego właściwość organu należy ustalić w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups). Osią sporu pozostaje, czy zainteresowany jest osobą bezdomną. Jeśli tak jest, to w świetle art. 101 ust. 2 ups, właściwą gminą do załatwienia jego wniosków będzie gmina ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanego na pobyt stały - in casu Prezydent Miasta B. W oświadczeniu z 15 lipca 2021 r. zainteresowany wskazał, że w hostelu i u kolegi na działce zamierza przebywać do czasu poprawy zdrowia; po częściowym wyleczeniu zamierza wrócić do pracy w stoczni, a w G. zostać na stałe; póki co zamierza przebywać w hostelu. W oświadczeniu z 26 sierpnia 2021 r. zainteresowany podał, że nie mieszka w hostelu w G., gdyż nie ma środków pieniężnych na dalsze zamieszkanie; nie ma się do kogo obecnie zwrócić o pomoc; z życzliwości właściciela hostelu adres ten - ul. [...], G. - pozostaje do korespondencji; postanowił zostać w G. na stałe i nie zamierza wrócić do B.; w czerwcu przebywał w hostelu 15 dób, w lipcu 8 dób. W oświadczeniu z 7 września 2021 r. zainteresowany podniósł, że w sierpniu nie mieszkał w hostelu tylko na ulicy; nie ma żadnego dochodu; we wrześniu przebywał 3 dni z grzeczności - pobyt jest bezpłatny [w domyśle - z pobudek humanitarnych właściciela hostelu zainteresowany przebywał przez 3 dni we wrześniu w owym hostelu]. W oświadczeniu z 10 września 2021 r. zainteresowany zaznaczył, że w lipcu 2021 r. przebywał w hostelu przez 8 dni; pobyt opłacił jego ojciec; pozostałe dni przebywał u kolegi na działce G.-J.. Zainteresowany konsekwentnie w pismach składanych organom i w oświadczeniach jako adres podaje ul. [...], G.. Adres ten widnieje również w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z 29 lipca 2021 r. W piśmie z 8 listopada 2021 r. zainteresowany wskazał, że ostatni meldunek stały miał w B., nie zamierza wracać do tego miasta, "ponieważ nikt mnie nie będzie zamykał w schronisku"; do G. przyjechał 15 lat temu i chce w nim zostać. Z informacji z 10 września 2021 r. udzielonej przez P.T. wynika, że zainteresowany jest osobą bezdomną, sporadycznie przebywa bezpłatnie w obiekcie noclegowym "P. T." [ul. [...], G.], w którym P. T. prowadzi działalność gospodarczą. W ramach drobnych prac zainteresowany może kilka dni się przespać i umyć, nie pobiera się za to od niego opłaty. W ramach pomocy P. T. zgodził się na odbieranie korespondencji zainteresowanego, która jest mu niezwłocznie przekazywana. Z oświadczeń zainteresowanego i jego ojca wynika, że nie istnieje możliwość, by zainteresowany mógł zamieszkać w domu przy ul. [...] w B.. W kwestionariuszach wywiadów środowiskowych przeprowadzonych z zainteresowanym jako adres ostatniego zameldowania wpisano ul. [...], [...] B., natomiast jako adres korespondencyjny - ul. [...], G.. Zaznaczono, że zainteresowany jest osobą bezdomną, przebywa w miejscach niezamieszkalnych, jak i w hostelu. Pracownik socjalny wskazał, że zainteresowany jest osobą bezdomną, ostatni adres zameldowania miał w B.; przebywał w hotelu robotniczym w czerwcu 2021 r. - 15 dni, pobyt był opłacany przez ojca i w lipcu 2021 r. - 8 dni, pobyt opłacany był przez ojca klienta; od sierpnia 2021 r. nie przebywa w hostelu, nie otrzymał pomocy finansowej na opłatę w hostelu; w sierpniu 2021 r. przebywał w miejscach niezamieszkalnych [, a we wrześniu miał przebywać w hostelu robotniczym bezpłatnie w ramach wykonywania drobnych prac, nie jest w stanie określić do kiedy; kontakt z pracownikiem recepcji, który potwierdził powyższe informacje, że wcześniejszy pobyt był opłacany, a we wrześniu 2021 r. jest w sali wieloosobowej bezpłatnie w ramach wykonywania drobnych prac; pracownik poinformował, że może przebywać kilka dni, ale nie na dłuższy okres; do dnia przeprowadzenia wywiadu, klient poświadczył, że przebywał 3 dni w hostelu; klient poinformował, że jak otrzyma zasiłek stały będzie mógł wskazać miejsce pobytu], nie wskazał aktualnego miejsca pobytu; przebywał w zakładzie karnym przez 7 miesięcy w latach 2018-2019. Definicja osoby bezdomnej została zawarta w art. 6 pkt 8 ups. Zgodnie z tym przepisem, osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zainteresowany jest objęty hipotezą tej definicji. Jego pobyty w hostelu mają charakter doraźny i wynikają z chwilowego wsparcia, jakie otrzymuje od ojca albo dzięki porozumieniu z P. T. (adres hostelu jest jedynie adresem korespondencyjnym, a nie adresem zamieszkania). Z dokumentacji wynika, że zainteresowany nocuje na działkach, a nawet na ulicy. Czasowo przebywał również w szpitalu (od 25 marca 2021 r. do 12 kwietnia 2021 r.). Zainteresowany nie mieszka w żadnym lokalu mieszkalnym, tj. lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ani w lokalu będącym pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Za lokal mieszkalny nie mogą zostać uznane pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 172). Za lokal mieszkalny nie można uznać hostelu przy ul. [...] w G., gdyż zainteresowany przebywa tam jedynie doraźnie (we wrześniu 2021 r. przebywał 3 dni w sali wieloosobowej), a tym bardziej domku działkowego, w którym zainteresowany pomieszkuje. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, analogiczna sytuacja nie miała miejsca w sprawach: a. I OW 260/19 (o skierowanie do skierowanie do domu pomocy społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ups; gdzie zainteresowany zamieszkał z córką w O., a od września 2019 r. przebywa w Rodzinnym Domu Pomocy "(...)" w R. gm. O. Tam też znalazł niezbędną pomoc i opiekę. Gmina O. stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw wnioskodawcy, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej; b. I OW 9/18 (zainteresowany dłuższy okres przebywał w hotelu; zamierzał na stałe mieszkać w W.); c. I OW 105/15 (zainteresowany przebywał na terenie miasta T., gdzie zamieszkiwał w samodzielnym lokalu znajdującym się w budynku przy ul. [...]; lokal ten zainteresowany wynajmował); I OW 164/20 (Naczelny Sąd Administracyjny nie badał, czy zainteresowany jest osobą bezdomną; zainteresowany korzysta z pomocy Fundacji R. w P., polegającej na nieodpłatnym udostępnianiu pokoju, w którym zainteresowany zamieszkuje dzieląc go ze współlokatorem, korzystając ze wspólnych dla wszystkich mieszkańców kuchni, łazienki i WC); I OW 9/20 (zainteresowana przebywa na terenie Gminy W. wraz z dziećmi z zamiarem stałego pobytu; podjęła tam zatrudnienie, tam chodzą do szkoły jej dzieci i według jej oświadczeń zamierza tam pozostać po zakończeniu pobytu w hostelu readaptacyjnym "Monar". Przebywanie połączone z pracą zawodową oraz kształceniem dzieci jest ewidentnym przejawem decyzji wnioskodawczyni o zamieszkiwaniu na terenie Gminy W; zainteresowana nie korzystała z noclegowni, a tym bardziej nie mieszkała na działkach ani na ulicy). Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, dlatego organ właściwy do rozpoznania jego wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ups (niecelowe jest zatem określenie miejsca zamieszkania zainteresowanego na podstawie art. 101 ust. 1 ups w zw. z art. 25 kc). Zważywszy, że gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały zainteresowanego była B., to organem właściwym do załatwienia jego sprawy jest Prezydent Miasta B. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.