I OW 247/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu S. a Starostą Powiatu K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Staroście Powiatu S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Starosta Powiatu S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą Powiatu K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, o jakich mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2013 r. poz. 135 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 24 września 2014 r. Starosta S., działając poprzez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. W., przesłał do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. jednostronnie podpisane porozumienia nr [...] i [...] w sprawie przyjęcia dzieci z terenu powiatu k., warunków ich pobytu i wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie powiatu s., tj. odpowiednio w Domu Dziecka w S. W. i Domu Dziecka "[...]", prosząc o ich podpisanie i odesłanie po jednym podpisanym egzemplarzu każdego z porozumień. W projektach porozumień określono, zgodnie z art. 191 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, wszystkie wymagane elementy, w tym liczbę i dane osobowe dzieci. Pismem z dnia 27 października 2014 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. odmówił podpisania w/w porozumień wskazując, że ze względu na umieszczenie po raz pierwszy w pieczy zastępczej wskazanych w tych porozumieniach dzieci Powiat K. nie jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z pobytem dzieci w placówkach opiekuńczo- wychowawczych na terenie powiatu s. Wnioskodawca wskazał, iż ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w art. 191 w ust. 1 stwierdza, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi miedzy innymi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Wskazane w w/w porozumieniach dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwały na terenie powiatu k., to jest w miejscowości B. nr [...] gmina A. Fakt ten wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: potwierdzenia korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej przyznawanych przez OPS A., pisma Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt [...], informujące o nadzorze kuratorskim i prowadzonych postępowaniach, pisma Starosty S. z dnia 31 października 2014 r. obszernie wykazujące fakt zamieszkiwania dzieci na terenie powiatu k., postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], w sprawie umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej. Z przytoczonych dokumentów wynika, że rodzice tych dzieci faktycznie zamieszkiwali i zamieszkują w gminie A. wchodzącej w skład powiatu k. Zamieszkiwali tam z zamiarem stałego pobytu, albowiem tam koncentrowało się ich życie. W sprawach z zakresu pomocy społecznej właściwość miejscową gminy określa się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej odróżnia miejsce zamieszkania od miejsca zameldowania. Z uwagi na brak definicji zamieszkania w ustawie należy przyjąć regulację art. 25 i art. 26 Kodeksu cywilnego. Skoro zatem przed umieszczeniem dzieci po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwały one na terenie powiatu k., to tenże powiat jest właściwy w sprawach ponoszenia wydatków, o jakich mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie zmienia tego przekonania, zdaniem wnioskodawcy fakt, iż w dniu 22 maja 2014 r. Powiat S. zawarł z Powiatem K. porozumienie w sprawie przyjęcia tych samych dzieci oraz warunków ich pobytu i wysokości wydatków na ich opiekę i wychowanie, które przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej zamieszkiwały na terenie powiatu s. Powiat S. porozumienie to podpisał działając pod wpływem błędnego przekonania, że dzieci te zamieszkują na terenie tego właśnie powiatu. Odpowiadając na wniosek Starosta Powiatu K. postulował wskazanie Starosty Powiatu S. jako organu właściwego w tej sprawie, ewentualnie odrzucenie wniosku, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej, oraz zasądzenie od Starosty Powiatu S. na rzecz Starosty Powiatu K. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma z dnia 23 lutego 2015 r. podał, iż Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt [...], w trybie zarządzenia tymczasowego umieścił wymienione w tym postanowieniu małoletnie dzieci w rodzinie zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Następnie w dniu 22 maja 2014 r. pomiędzy Powiatem K., a Powiatem S. zostało zawarte porozumienie w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie dzieci przebywającej w rodzinie zastępczej. Na mocy § 2 powyższego porozumienia Powiat S., jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, zobowiązał się i przekazywał Powiatowi K. dotację celową. Uprzednio, bo w dniu 14 kwietnia 2014 r. drogą elektroniczną Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. przesłało Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w S. W. projekt przedmiotowego porozumienia, celem jego akceptacji lub zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. W. nie zgłosiło żadnych uwag i zastrzeżeń do projektu porozumienia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd Rejonowy w K., w sprawie o sygn. akt [...], zmienił postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. w ten sposób, że umieścił małoletnie dzieci w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu socjalizacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Wątpliwości po stronie Powiatu S. odnośnie możliwości zamieszkiwania dzieci na terenie innego powiatu powstały dopiero po otrzymaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. przez Powiat S. od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. nad S. pisma odmawiającego uregulowania należności z tytułu wystawionych not księgowych dotyczących refundacji kosztów pobytu w rodzinie zastępczej oraz w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Zdaniem Starosty Powiatu K. z uwagi na fakt, iż przed umieszczeniem dzieci po raz pierwszy w pieczy zastępczej ich miejscem zamieszkania była miejscowość C., położona na terenie Powiatu S., to ten powiat, a nie Powiat K. jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci. O powyższym świadczy materiał dowodowy zgromadzony przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. w postaci: orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 27 kwietnia 2011 r. dotyczącego jednego z dzieci, zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w S. W. z dnia 22 września 2014 r. dotyczącego matki dzieci oraz zaświadczenia Wojewódzkiego Ośrodka Terapii Uzależnienia od Alkoholu i Współuzależnienia z dnia 8 sierpnia 2014 r., fakt uczęszczania przez jedno z dzieci do Publicznego Gimnazjum w C., korzystanie przez rodzinę małoletnich dzieci z podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej na terenie Gminy R. nad S., fakt pobierania przez matkę dzieci zasiłków rodzinnych i zasiłku pielęgnacyjnego w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. nad S. oraz refundacje zasiłków okresowych i dożywiania dzieci przez powyższy ośrodek. Ponadto jak wynika z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w A. z dnia 23 września 2014 r. rodzina małoletnich dzieci zamieszkiwała czasowo w miejscowości B., [...] A., i faktycznie przebywała pod wskazanym adresem, ale bez zamiaru stałego pobytu, bo ten wiązał się z miejscowością C. [...], [...] R., ponieważ wszelkie sprawy osobiste, jak i rodzinne koncentrowały się na tym terenie. Ponadto organ wskazał, iż zarówno w orzecznictwie sądów, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków są umowami cywilnoprawnymi zawierającymi zgodną wolę obu ich stron. Dlatego też zarzut Powiatu S. jakoby Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. podało nieprawdziwe fakty co do miejsca zamieszkania rodziny małoletnich dzieci, co skutkowało złożeniem przez Powiat S. oświadczenia woli pod wpływem błędu, należy uznać za chybiony. Zarówno projekt porozumienia, jak i materiał dowodowy znany był Powiatowi S. od momentu powstania projektu porozumienia, a Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. W. powinno było wnikliwie zbadać dostarczone dokumenty, dlatego też trudno tu mówić, iż Powiat S. działał pod wpływem błędu. W związku z powyższym organ uznał, iż rodzina małoletnich dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwała w miejscowości C., na terenie Powiatu S., a więc właściwym do ponoszenia przedmiotowych wydatków jest ten powiat, a nie Powiat K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Po myśli art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak poddane jego kognicji zostały wyłącznie sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej. Tylko w takich sprawach można wskazać właściwy organ, a więc rozstrzygnąć istniejący pomiędzy nimi spór. Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). Wniosek Starosty Powiatu S. dotyczy wskazania organu, który jest właściwy ponoszenia wydatków związanych z pobytem małoletnich dzieci: E. S., O. S., K. S., M. S. i E. S. w placówkach opiekuńczo - wychowawczych na terenie powiatu s., aktualnie przebywających w rodzinie zastępczej. Zagadnienie powyższe do dnia 1 stycznia 2012 r. regulował przepis art. 86 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W ust. 4 przewidywał on, że "powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo – wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że porozumienie, o którym mowa w tym przepisie prawa nie miało charakteru aktu administracyjnego, lecz umowy cywilnoprawnej. Jeżeli zatem sprawa pokrywania kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej załatwiana jest w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to znaczy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy decyzji administracyjnej (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 52/10, oraz z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OW 37/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Umowa jest wszak instrumentem cywilnoprawnym. Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 86 ustawy o pomocy społecznej został uchylony na podstawie art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zaś materia ta została uregulowana w art. 191 ust. 4 tej ustawy (który stanowi odpowiednik uchylonego art. 86 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z jego brzmieniem powiat, na terenie którego funkcjonuje mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem, właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie. Z dniem 24 maja 2012 r. art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej został znowelizowany i, zgodnie z jego ustępem 5 powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej, iż porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej, pozostaje aktualny również w obecnym stanie prawnym (p. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OW 4/14, z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt I OW 181/13, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OW 17/13, oraz z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 88/12, publ. jw.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro sprawa ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, to tym samym nie można mówić, aby powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spór taki nie powstaje na gruncie sprawy administracyjnej poddanej kognicji sądów administracyjnych, ergo nie ma podstaw do wskazania organu właściwego do załatwienia takiej sprawy. W konsekwencji czego wniosek Starosty Powiatu S. należało odrzucić jako niedopuszczalny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji niniejszego postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.