I OW 317/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Bolesławca o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bolesławca a Burmistrzem Miasta Bytomia Odrzańskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.U. o przyznanie zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Bytomia Odrzańskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. W. U. w związku z opuszczeniem aresztu śledczego zwrócił się do Kierownika Urzędu Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim o "odwieszenie i ponowne przyznanie" zasiłku stałego. W piśmie wskazał, że zamieszkuje w Bytomiu Odrzańskim. Zgodnie ze świadectwem zwolnienia wystawionym w Areszcie Śledczym w Gdańsku wnioskodawca był pozbawiony wolności w okresie od 19 czerwca 2013 r. do 24 października 2013 r. i został zwolniony w związku z uchyleniem aresztu. Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. W. U., podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tym dniu przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim, złożył wniosek o przyznanie tony węgla na zbliżający się sezon grzewczy. Zaadresował go zarówno do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu, jak i do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim, ten ostatni adres został jednak odręcznie przekreślony. Pismo sporządzone zostało w Bytomiu Odrzańskim, w tym mieście znajduje się też podane przez wnioskodawcę miejsce zamieszkania – przy ul. [...]. Ten sam adres zamieszkania W. U. wpisano w rubryce 6, części IV, kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego. Według niego W. U. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmując pokój wspólnie z byłą żoną, która ponosi wszystkie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania. W dniu 5 listopada 2013 r. wyżej wymieniony stwierdził, że przez dwa tygodnie nie będzie przebywał w miejscu zamieszkania, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w terminie. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r., nr [...], zatytułowanym jako zawiadomienie, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim, powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), przekazał wnioski z dnia 5 i 21 listopada 2013 r. do rozpoznania Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Bolesławcu, jako organowi "kompetentnemu" według właściwości miejscowej. Zaznaczył, że W. U., choć przebywa obecnie na terenie Bytomia Odrzańskiego, był ostatnio zameldowany w Bolesławcu, przy ulicy [...]. Zawiadomienie zostało przekazane także wnioskodawcy – na wspomniany wyżej adres w Bytomiu Odrzańskim. W dniu 29 listopada 2013 r. pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu sporządził część kwestionariusza wywiadu środowiskowego poświęconą ocenie sytuacji osoby oraz wnioskom pracownika socjalnego. Zawiera ona w szczególności nowe wyliczenie należnej pomocy z uwzględnieniem informacji o pobycie W. U. w Areszcie Śledczym, o czym organ nie był przez niego powiadomiony, oraz propozycje zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Propozycje te w dniu 3 grudnia 2013 r. zostały przyjęte przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu w części kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeznaczonej na określenie planu pomocy zatwierdzonego przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bolesławca, powołując się na art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że W. U., chociaż ostatnio zameldowany w Bolesławcu, nie przebywa na terenie tego miasta od wielu lat i nie wiążą go z nim żadne interesy życiowe. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, zwłaszcza wywiadu środowiskowego, od 10 listopada 2011 r. zamieszkuje on w Bytomiu Odrzańskim w lokalu byłej żony, gdzie koncentruje wspomniane życiowe interesy. Z miejscem tym wiąże plany na przyszłość, powracając tam każdorazowo po odbyciu kary pozbawienia wolności, tak jak to miało miejsce w 2012 i w 2013 r. Nie jest on więc osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy. W piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim zaakcentował, że W. U. na terenie tego miasta przebywa sporadycznie, co powoduje, że wywiady środowiskowe z tą osoba przeprowadzane są z opóźnieniem, po telefonicznym uzgodnieniu terminu wizyty. Organ przedstawił trudności, jakie wystąpiły w tej materii. Poza wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w niniejszej sprawie z opóźnieniem w dniu 21 listopada 2013 r., pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim dwukrotnie nie zdołali zakończyć swoich czynności. Pierwszy raz podjęli taką próbę na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu z dnia 6 czerwca 2013 r., lecz ze względu na nieobecność W. U. wywiadu nie przeprowadzono, o czym poinformowali organ wnioskujący pismem z dnia 1 lipca 2013 r., [...]. Z tego powodu wywiad taki nie odbył się w związku z kolejnym wnioskiem W. U. o przyznanie pomocy na zakup opału, z dnia 16 stycznia 2014 r. Organ powołał się na oświadczenie jego byłej żony, a także wyjaśnienia samego W. U., który miał oznajmić, że nie wiąże z Bytomiem Odrzańskim żadnej przyszłości i że przemieszcza się po terytorium całego kraju. Zwrócił uwagę, że chwilowy pobyt w tym mieście nie dowodzi zamiaru stałego w nim pobytu, który zachodzi wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające uznać daną miejscowość za główne centrum życiowe określonej osoby, gdzie koncentruje ona swoje sprawy życiowe. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim przedstawił dokumenty dotyczące czynności podejmowanych w stosunku do W. U. Znajdują się pośród nich oświadczenia tego ostatniego. I tak W. U. w dniu 7 lutego 2012 r. opisał okoliczności, w jakich został zmuszony do opuszczenia mieszkania w Bolesławcu (sprzedaż mieszkania przez ojca, z którym ma on kontakt sporadyczny). Z kolei w dniu 6 marca 2012 r. oświadczył, że w okresie od 27 lutego do 2 marca 2012 r. nie będzie przebywał pod wskazanym przez siebie adresem zamieszkania. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytomiu Odrzańskim przedłożył też oświadczenie byłej żony W. U. z dnia 27 stycznia 2014 r., według którego od tygodnia nie przebywa on pod tym adresem, gdyż, jak ją poinformował, udał się w odwiedziny do ojca. W świetle wspomnianej dokumentacji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta Bytomia Odrzańskiego przyznał W. U. zasiłek stały. W poprzedzającym tę decyzję wywiadzie środowiskowym z dnia 7 lutego 2012 r. stwierdzono, że przebywa on na terenie gminy od 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jak podnosi się przy tym w orzecznictwie, może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy (spór negatywny), pod warunkiem że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I OW 134/13, LEX nr 1402782). Spór o właściwość przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zalicza się do tej drugiej kategorii, ponieważ oba pozostające w nim organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. wnioskujący Prezydent Miasta Bolesławca oraz Burmistrz Miasta Bytomia Odrzańskiego, uznały, że są niewłaściwe do załatwienia wniosków W. U. z dni 5 i 21 listopada 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej, mimo iż wcześniej każdy z tych organów wydawał decyzje w przedmiocie tego rodzaju wniosków. Rozbieżność stanowisk w jego ramach ogniskuje się wokół tego, czy w sprawie właściwość miejscową należy ustalać zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy, jak twierdzi Prezydent Miasta Bolesławca, czyli według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, czy też stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis, na który powołuje się Burmistrz Miasta Bytomia Odrzańskiego, stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Nie ulega więc wątpliwości, że po art. 101 ust. 2 ustawy może sięgnąć dopiero w dalszej kolejności, jeżeli brak podstaw do zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy. Wchodzi to bowiem w rachubę wyłącznie wtedy, gdy można wykluczyć, że osoba ubiegająca się o świadczenie nie posiada – jako bezdomna –żadnego miejsca zamieszkania, które jest zasadniczą okolicznością wyznaczającą właściwość miejscową. W orzecznictwie jednolicie utrwalił się pogląd, że występujące w art. 101 ust. 1 ustawy pojęcie miejsca zamieszkania należy wykładać w sposób odpowiadający regulacji art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), definiującej je jako miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 5/12, LEX nr 1145142 i z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 24/12, LEX nr 1295822 oraz przywołane już postanowienie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I OW 134/13). Przyjmuje się zarazem, że definicja ta przewiduje dwa elementy, które muszą wystąpić łącznie, mianowicie przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola stałego w niej pobytu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza opisanych wcześniej dokumentów zgromadzonych w sprawie, szczególnie tych sporządzonych przez W. U. lub z jego udziałem, dowodzi bezsprzecznie, że jako swoje miejsce zamieszkania w powyższym rozumieniu traktuje on Bytom Odrzański. Taki adres zamieszkania wskazał on wszak we wnioskach o przyznanie pomocy społecznej, także złożonych zresztą w ośrodku pomocy społecznej w tym mieście, a oświadczenie to powtórzył podczas wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych w stosunku do niego w zajmowanym przez niego mieszkaniu znajdującym się pod wspomnianym adresem, w tym w postępowaniu administracyjnym, w którym powstał rozstrzygany spór o właściwość. Tym samym wprost i dostatecznie jasno wyraził on swój zamiar stałego pobytu, który nie musi być rekonstruowany w sposób dorozumiany, na podstawie okoliczności obiektywnych oraz zachowań mających ten zamiar przejawiać. Niemniej okoliczności te również potwierdzają, że W. U. z zamiarem stałego pobytu przebywa w Bytomiu Odrzańskim. Podczas tych wywiadów ustalono, że W. U. zamieszkuje tam wraz z byłą żoną z przerwami od 2012 r., kiedy opuścił ostatecznie Bolesławiec. Zbadano wówczas jego warunki życia, m.in. relacje z byłą małżonką, skądinąd uwzględniając także jej oświadczenia, zbieżne z wyjaśnieniami wnioskodawcy. Znamienne jest też to, że Burmistrz Miasta Bytomia Odrzańskiego zawiadomienie z dnia 25 listopada 2013 r. o przekazaniu sprawy organowi właściwemu przekazał stronie na wynikający z tych ustaleń adres zamieszkania. Wreszcie nie można tracić z pola widzenia, że W. U. m.in. w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. wnosi o przyznanie środków na zakup węgla na ogrzanie zajmowanego przez siebie lokalu. Żądanie to wskazuje przecież bezsprzecznie, że przebywa on w tym lokalu, skoro wiąże się ono bezpośrednio z jego potrzebami mieszkaniowymi, i jednocześnie z oczywistych względów wyklucza uznanie go za osobę bezdomną. Dotychczasowych konkluzji nie podważają nieobecności W. U. w Bytomiu Odrzańskim, które choć częste, mają jednak charakter tymczasowy i z reguły krótkotrwały. Przebywanie poza miejscem stałego zamieszkania, nawet gdy trwa przez dłuższy czas (np. w związku ze studiowaniem w innej miejscowości), nie oznacza bowiem zmiany miejsca zamieszkania, jeżeli nie łączy się z zamiarem stałego pobytu pod nowym adresem (zob. np. S. Dmowski [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 135). Tak właśnie jest w przypadku W. U., który wprawdzie nierzadko przebywa poza miejscem zamieszkania, lecz zawsze do niego wraca, nie przerywając z nim więzi, przy czym jego nieobecności, aczkolwiek utrudniają przeprowadzenie wywiadów środowiskowych, to wszelako ich nie uniemożliwiają. I tak podczas wywiadu środowiskowego w dniu 5 listopada 2013 r. W. U. zastrzegł, że przez dwa tygodnie nie będzie przebywał pod adresem w Bytomiu Odrzańskim, który, na co wypada ponownie zwrócić uwagę, określił jako swoje miejsce zamieszkania. Podobnie w świetle oświadczenia jego byłej małżonki z dnia 27 stycznia 2014 r. jego tygodniowa wówczas nieobecność spowodowana była zamiarem złożenia wizyty rodzinnej, a nie stałej zmiany miejsca zamieszkania. Nie ulega wątpliwości, że analogicznie oceniać trzeba absencje stanowiące skutek pozbawienia wolności. Powyższe spostrzeżenia nie pozwalają uznać W. U. za osobę bezdomną, a co za tym idzie zastosować art. 101 ust. 2 ustawy. Osobą taką, zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy, jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których status osoby bezdomnej warunkowany jest przez osobne grupy okoliczności skonstruowanych jako przesłanki kumulatywne, jakie muszą wystąpić łącznie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OW 64/10, LEX nr 737515). W każdej z nich jednak jedna z tych przesłanek sprowadza się do tego, że osoba nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy. Chodzi zatem o lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, co w niniejszej sprawie można pominąć. Z zakresu tego pojęcia wyłączono pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Jest poza sporem, że W. U. może przebywać w tego rodzaju lokalu, niezależnie od tego, czy przysługuje mu do tego lokalu jakikolwiek tytuł prawny, gdyż w świetle przytoczonej definicji nie ma to żadnego znaczenia. Możliwość taka, sprawiająca że zamieszkanie w danym lokalu zależy od woli osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, wyłącza traktowanie tej osoby jako bezdomnej, a tym samym ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały w znaczeniu art. 101 ust. 2 ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt I OW 8/07, LEX nr 339445 i z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 15/08, LEX nr 494345). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta Bytomia Odrzańskiego, jako organ gminy, na terenie której przebywa W. U., i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.