I OZ 333/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 5/14 o wymierzeniu grzywny Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] za nieprzekazanie skargi A.K. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2014 r. A.K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 13 listopada 2013 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego skarga wpłynęła do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] w dniu 18 listopada 2013 r. Pomimo upływu terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), skardze nie nadano dalszego biegu i nie przekazano jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na wniosek wskazało, iż wniosek o wymierzenie grzywny jest bezprzedmiotowy. Podkreśliło, iż nie przekazało w/w skargi A.K. z uwagi na fakt, że nie jest ono podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zaznaczyło, że zgodnie z art. 1 cyt. ustawy informacje, których podania domagał się skarżący, nie stanowią informacji publicznej oraz są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Jednocześnie organ przekazał do Sądu fotokopię skargi z dnia 13 listopada 2013 r., na której widnieje pieczęć organu i data – 18 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 5/14, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), wymierzył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 500 zł oraz zasądził od tego organu na rzecz A.K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Podkreślił, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w w/w przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ten organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek A.K. o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] za nieprzekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zasługuje na uwzględnienie. Z ustaleń Sądu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 18 listopada 2013 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upływał w tej sytuacji w dniu 3 grudnia 2013 r. Organ do dnia dzisiejszego nie przekazał natomiast w/w dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że przekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Obowiązku tego nie modyfikuje przekonanie organu obowiązanego do przekazania skargi, że nie jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że informacje, których podania domagał się skarżący, nie stanowią, zgodnie z art. 1 tej ustawy, informacji publicznej oraz są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. To, czy skarga jest zasadna, czy też nie, jest bowiem przedmiotem oceny Sądu, do którego skarga jest kierowana. Ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do Sądu, chyba, że zajdzie sytuacja, o której mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosło o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: 1) naruszenie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu grzywny Spółce, jako podmiotowi niespełniającemu kryteriów prawnych uznania go za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2) art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że informacje dotyczące Spółki, objęte żądaniem ich udostępnienia przez A.K., stanowią informację publiczną, pomimo że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje te stanowią równocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki. A.K. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 1 pkt 2 K.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). W świetle zatem art. 32 p.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Oznacza to, że również organ podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą może być organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ taki musi więc przekazać skargę sądowi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy – w jego ocenie – przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10). Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano bowiem mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Należy także podkreślić, iż nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10, czy postanowienie NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11 – wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [...] S. A. z siedzibą w [...] grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.