I OZ 359/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Jabłonna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 185/15 o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Jabłonna za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 28 października 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 5 lutego 2016 r., II SO/Wa 185/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku D. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Jabłonna za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 28 października 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wymierzył Wójtowi Gminy Jabłonna grzywnę w wysokości 1000 zł i zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 28 października 2015 r., a Sądowi została przekazana wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dnia 19 listopada 2015 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej udip). Skarżący dnia 1 grudnia 2015 r. wniósł o wymierzenie Wójtowi Gminy Jabłonna (dalej Wójt bądź organ) grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa i o zobowiązanie organu do przekazania jej na rzecz Klubu Honorowych Dawców Krwi Polskiego Czerwonego Krzyża LEGION w Legionowie. W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że skarżący w sposób rażący nadużywa prawa do informacji publicznej. Jedynie w 2015 r. skarżący skierował do Gminy około 450 wniosków o informację publiczną. Zwłoka nie wynikała z celowego działania i mimo starań, uchybienie terminowi w czynnościach procesowych może się zdarzyć. Sąd I instancji uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że opóźnienie organu w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku wyniosło 7 dni. Fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, dlatego postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie 161 § 1 pkt 3 ppsa. Nie zmienia on bowiem zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 ppsa. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, że skarga ta jest bezzasadna. To, czy skarga jest zasadna, czy też nie, jest bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. Ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do Sądu. Adresatem skargi D. S. z 28 października 2015 r. był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast z jej treści wynikało, że dotyczy ona postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedmiotową skargę należało przekazać wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania zgodnie z art. 21 pkt 1 udip. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także prewencyjny. Nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Wobec powyższego Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 1000 zł (k. 2-9, 10, 14-16, 26-39, 42-46 akt II SO/Wa 185/15). Wójt Gminy Jabłonna wniósł zażalenie na powyższe postanowienie w którym zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa polegającą na mylnym przyjęciu, że funkcja represyjna grzywny z art. 55 § 1 ppsa (za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 ppsa w zw. z art. 21 pkt 1 udip) ma charakter formalny (bezskutkowy) oraz, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd przekazania akt sprawy z przekroczeniem zakreślonych terminów Sąd ma obowiązek a nie jedynie możliwość nałożenia grzywny; 2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących organu (w orzeczeniu w przedmiocie wymierzenia grzywny za naruszenie przez ten organ obowiązku z art. 54 § 2 ppsa) w następującym zakresie: - oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku (czy zasługują one na aprobatę), - okresu w jakim organ nie przekazywał całości akt sprawy, - czy w ogóle - przed rozpatrzeniem wniosku - przedstawił brakujące, istotne akta sprawy, - czy uzasadnił należycie naruszenie obowiązku i jak Sąd ocenił te wyjaśnienia organu, - oceny przez Sąd motywacji organu, który istotnych akt sprawy nie przedstawił. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie celem ponownego rozpoznania, 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania niniejszego zażalenia, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych (k. 53-55 akt II SO/Wa 185/15). W odpowiedzi na zażalenie D. S. wniósł o jego oddalenie (k. 62-63 akt II SO/Wa 185/15). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 ppsa). Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Zgodnie z art. 21 pkt 1 udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ppsa, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W odpowiedzi na wniosek organ podniósł, że skarżący w 2015 r. skierował do Gminy ok. 450 (czterysta pięćdziesiąt) pytań; działania te znacznie utrudniają, a chwilami wręcz paraliżują bieżącą działalność Urzędu. Przy takim zalewie pytań ze strony skarżącego, mimo dołożenia wszelkich starań przez pracowników Urzędu zdarzać się może uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi na zadawane przez niego pytania (k. 16 akt II SO/Wa 185/15). Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tej materii, mimo że dotyczyły one ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności na możliwość skorzystania przez Sąd z uprawnień, o których mowa w art. 55 § 1 ppsa, jest ocena, czy skarżący nie nadużywa prawa do informacji publicznej (odpowiednio: wyrok NSA z: 18.11.2015 r., I OSK 2091/14; 24.2.2016 r., I OSK 800/15; postanowienie NSA z 6.5.2015 r., I OZ 422/15, cbosa). Zarzut naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa okazał się zasadny. Instytucja grzywny ma mieszany charakter tj. dyscyplinująco- restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzenie grzywny możliwe jest po spełnieniu łącznie dwu warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że organ przekazał skargę na bezczynność z naruszeniem terminu do dokonania tej czynności a skarżący złożył wniosek o ukaranie organu grzywną. Spełnione zatem zostały przesłanki umożliwiające nałożenia takiej grzywny. W doktrynie trafnie wskazuje się, że sąd administracyjny, wymierzając organowi grzywnę, nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa (postanowienie NSA z: 31.1.2009 r., I OZ 274/09; 3.4.2008 r., II OSK 452/08; 27.9.2011 r., I OZ 719/11; 8.6.2011 r., II OZ 481/11; 26.1.2011 r., I OZ 39/11; wyrok NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06). Za uznaniowym charakterem orzeczenia przemawia użycie przez ustawodawcę słowa "może" (postanowienie WSA w Poznaniu z 22.12.2011 r., IV SO/Po 9/11; postanowienie NSA z: 15.11.2011 r., II OZ 841/11; 30.3.2011 r., II OZ 207/11). Dopuszcza się sytuację, gdy Sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29.1.2013 r., II OZ 21/13, cbosa, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Sąd I instancji błędnie nie rozważył, czy wobec przesłania skargi wraz z aktami z niewielkim uchybieniem terminu (7 dni – krótszym niż zwykły termin z art. 54 § 2 ppsa), wobec wskazania przez organ wielkiej ilości wniosków pochodzących od skarżącego, nie zachodziły w sprawie przesłanki odstąpienia od wymierzenia grzywny bądź miarkowania jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 1000 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieadekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 udip. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.