II GSK 101/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 19/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W toku kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej, przeprowadzonej w dniu 23 października 2015 r., stwierdzono następujące naruszenia polegające: po pierwsze na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; po drugie na skróceniu dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej utd lub ustawa o transporcie drogowym). Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., podjętą na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 utd w zw. z Ip. 5.3.1 i 5.3.2 Ip.6.2.1 załącznika nr 3 do utd nałożył na skarżącą karę pieniężną za nieprzestrzeganie zasad dokonywania transportu drogowego w kwocie 25.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie m.in. art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6 utd w zw. z lp. 5.3 i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 16.300 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę przywołał art. 92a ust. 1 utd, który stanowi, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Zdaniem Sądu w realiach badanej sprawy nie można zasadnie podważać prawidłowości zastosowania przez organ norm, które stanowiły podstawę do nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 16.300 zł. Pozostają one w pełni adekwatne do naruszeń stwierdzonych w trakcie przeprowadzonej kontroli, których to ustaleń nie kwestionuje w istocie strona skarżąca. W złożonej skardze podnosi ona bowiem zarzuty oscylujące wokół stwierdzenia braku podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej z uwagi na fakt, iż nie miała ona wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń oraz zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć, w szczególności z wyłącznej winy kierowców. Sąd powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wydawane na podstawie art. 92a ust. 1 utd, są skutkiem wprowadzenia przez ustawodawcę odpowiedzialności administracyjnej podmiotów wykonujących transport drogowy. Ma ona charakter odpowiedzialności zobiektywizowanej. Właściwy organ jest zobowiązany nałożyć karę pieniężną w sytuacji ustalenia okoliczności związanych z przewozem drogowym uznanych przez ustawodawcę za nieprawidłowe i niedopuszczalne, niezależnie od tego, kto prowadził pojazd, jeśli tylko osobą tą przewoźnik posługuje się przy wykonywaniu działalności. Tym samym odpowiedzialność administracyjna związana z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest zależna od wystąpienia określonego skutku (od wystąpienia określonego naruszenia), przy czym organ nie ma obowiązku dowodzić związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem, a to przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenie przepisów. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. To bowiem on ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy popełniają delikty. Wpływ ten polega między innymi, na odpowiedniej organizacji pracy, prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Dalej Sąd wskazał, że art. 92c ust. 1 pkt 1 utd wyłączający odpowiedzialność przewoźnika odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi zatem wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała żadnych takich obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności. Sąd stwierdził, że stwierdzone uchybienia wynikały z przekroczenia wymogów w zakresie prowadzenia przewozu drogowego, które to – jak wynika z przywołanych okoliczności - nie miały charakteru jednorazowego. Nadto nie zostały one stwierdzone względem jednego z pracowników skarżącej, ale kilku z nich co też zasadnie pozwala na konstatację o braku skutecznego nadzoru nad przestrzeganiem określonych regulacji prawnych. Sąd nie zakwestionował podejmowanych przez skarżącą spółkę działań ukierunkowanych na dokonywanie kontroli kart kierowców, wystosowywania pouczeń o odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, brak składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów lub działań zagrażających bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też organizowania szkoleń. Działania te jednakże stanowią, zdaniem Sądu, oczywiste zachowania przewoźnika, który przy wykonywaniu zadań związanych z przewozem drogowym posługuje się osobami trzecimi będącymi jego pracownikami. Stąd zdaniem Sądu powołane przez stronę w odwołaniu i ponowione w skardze argumenty nie stanowią o zaistnieniu okoliczności egzoneracyjnych, a należą do oczywistych obowiązków przewoźnika dotyczących należytej organizacji pracy w swoim przedsiębiorstwie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez: - naruszenie art. 92b ust. 1 utd poprzez pominięcie, że strona zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, uniemożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, - naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1) utd poprzez pominięcie, że okoliczności sprawy i wszystkie dowody wskazują, że strona nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć, w szczególności z wyłącznej winy kierowców; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit c) ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez organ administracyjny naruszało przepisy postępowania, a mianowicie: art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej kpa) poprzez brak zebrania oraz wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego, nie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do przedstawionych przez skarżącą dowodów twierdząc jedynie, że nie stanowią one podstawy do zwolnienia z odpowiedzialności, w sytuacji gdy dokumenty te jednoznacznie potwierdzają zapewnienie przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy, Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875). III W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną w dniu 5 czerwca 2020 r., organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została opata na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej w jej granicach sprawie nie są kwestionowane ustalenia obejmujące stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym zarówno w zakresie zaniechania rejestrowania na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi jak i naruszenia obejmującego skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Sporne natomiast jest, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, co do braku podstaw zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych wymienionych w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno przesłanki określone w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak i w art. 92c ust.1 pkt 1 tej ustawy, a zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa pozostaje w bezpośrednim związku z zagadnieniem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy materialnoprawne określają odmienne przesłanki egzoneracyjne, czego skarżąca spółka zdaje się nie dostrzegać. Przepis art. 92b ust.1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającym przestrzeganie przez kierowców przepisów wymienionych w tym artykule (lit. a-c) 2) prawidłowe zasady wynagrodzenia niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia , o którym mowa w pkt 1 lit a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem jedynie przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku (wyroki NSA: z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2635/17, z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2781/17; dostępne w CBOSA). Odmienne przesłanki egzoneracyjne określa art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania powołanej normy prawnej niezbędne jest, co wynika wprost z przepisu, aby obie przesłanki wskazane w art. 92c ust.1 pkt 1 utd zaistniały łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis ten odnosi się do takich zdarzeń i okoliczności, które nie są typowe, lecz są nadzwyczajne, ponadprzeciętne (wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1473/13, z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2352/17; dostępne w CBOSA). Przed dokonaniem oceny zarzutów skargi kasacyjnej odnotować także należy, że nałożona na skarżącą kara stanowiła sumę kar nałożonych w związku z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach wypoczynku - 1300 zł - oraz za niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drodze – 15 000 zł. Nie powinno też budzić wątpliwości to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rozważał kwestie wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji przyjął, że "dla zwolnienia z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przejazd, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa". Z kolei oceniając niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez organ Sąd I instancji przesądził, że stwierdzone naruszenia nie były spowodowane okolicznościami "o charakterze nadzwyczajnym, a wynikały z przekroczenia wymogów w zakresie prowadzenia przewozu drogowego". Przenosząc te uwagi na zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zauważyć po pierwsze należy, że skarżąca nie kwestionuje wykładni tego przepisu, tylko jego zastosowanie twierdząc, że "naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć, w szczególności z winy kierowców". Po wtóre, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek wywodów, dotyczących charakteru tych zdarzeń i okoliczności. W istocie całe uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że skarżąca zapewniła właściwą organizację pracy. To jednak nie jest wystarczające dla uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie. Jak już bowiem wskazano obie przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione, a przepis ten obejmuje wyjątkowe sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Dodać nadto należy, że zaaprobowanie zaprezentowanego w ocenianym zarzucie poglądu, że wina kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności za powstałe naruszenia prowadziłaby do nieakceptowalnego skutku w postaci przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na zatrudnionych u niego kierowców. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym za nieusprawiedliwiony. Nietrafny jest także w tym zakresie zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Zarzut ten odnosi się bowiem do materiału dowodowego i jego oceny w aspekcie istnienia przesłanki "potwierdzającej zapewnienie przez skarżącego właściwej organizacji i dyscypliny pracy". Tymczasem jak już wykazano ustalenie w tym zakresie nie jest wystarczające dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Nawet zatem gdyby przyjąć, że doszło do potencjalnych uchybień w tym zakresie, to wobec braku wykazania, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, uchybienia te nie miałyby istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut ten nie mógł zastać oceniony jako skuteczny, gdyż w zaskarżonym orzeczeniu, stanowiącym zgodnie z art. 173 § 1 ppsa przedmiot kontroli instancyjnej, Sąd I instancji w ogóle nie rozważał możliwości zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności w oparciu o ten przepis. W pisemnych motywach wyroku Sąd nie zawarł tez przytaczanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (np. że "skarżący miał się upewnić czy zatrudnieni kierowcy zrozumieli przepisy o czasie pracy kierowców" czy też "że kontrolowany wykazał się brakiem kontroli nad kierowcą i brakiem reakcji na popełnione przez niego naruszenia"). Rozważając kwestię działań podejmowanych przez skarżącą, ale co kolejny raz należy podkreślić, w kontekście istnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, Sąd I instancji nie zakwestionował dowodów zgromadzonych w sprawie, jednakże uznał, że "nie stanowią one o zaistnieniu okoliczności egzoneracyjnych, a należą do oczywistych obowiązków przewoźnika dotyczących należytej organizacji pracy w swoim przedsiębiorstwie". Niewątpliwie art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym określa przesłanki wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach wypoczynku, a w tej sprawie stwierdzono takie naruszenie nakładając za nie karę w wysokości 1300 zł. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega też to, że w skardze wniesionej na decyzję strona podniosła zarzut naruszenia tego przepisu. Niemniej jednak Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu czego nie dostrzegła skarżąca. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art.183 § 1 ppsa, a przedmiotem jego kontroli jest orzeczenie Sądu I instancji, to zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym należało uznać za chybiony. Z tych samych powodów nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim odnosi się do przesłanek wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny sąd Administracyjny stwierdzając brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych na podstawie art.184 ppsa orzekł jak w sentencji.