II GSK 1064/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1289/17 w sprawie ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. S.A. w P. 1650 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1289/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] listopada 2016 r. miejscowości Trzeciewnica przeprowadzono kontrolę pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Renault o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Narko o nr rej. [...], którym kierował S.B., który wykonywał krajowy transport drogowy z ładunkiem [...] w big bagach na trasie [...] – [...]. Załadowcą przewożonego towaru była A. S.A. w P. (dalej "skarżąca"). W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm: - nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu – 11,55 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 1,55 t, czyli o 15,5%, - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 31 marca 2017 r. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą, jako na załadowcę, karę pieniężną w wysokości 2000 zł, na podstawie art. 64 oraz art./. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450; dalej "p.r.d."). Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu spółka miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia. Kontrolowany pojazd został zatrzymany na drodze krajowej nr 10, która stanowi drogę, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Ponadto siedziba strony, skąd kontrolowany pojazd wyjechał na drogę publiczną, mieści się w [...] przy ul. [...], po której mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 t. Stwierdzony nacisk pojedynczej osi napędowej przekraczał najwyższy dopuszczalny nacisk przewidziany dla tej osi wynoszący 11,5 t, obowiązujący na drogach publicznych na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, ale i całej Unii Europejskiej. Pomimo powyższego załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Zdaniem organu ta okoliczność jednoznacznie dowodziła, że strona miała wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszenia przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. Nieprawidłowe rozłożenie ładunku na przestrzeni ładunkowej pojazdu, było warunkiem koniecznym i wystarczającym do powstania naruszenia. Organ stwierdził, że załadowca nie podjął żadnych czynności celem weryfikacji masy pojazdu z ładunkiem. Okoliczność ta została ustalona podczas kontroli drogowej, wynika z treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy. Kontrolowany pojazd, w trakcie przewozu pomiędzy miejscem załadunku a miejscem zatrzymania do kontroli, nie był doładowywany, rozładowywany ani tankowany. Ponadto w trakcie realizowanego przewozu drogowego nie wystąpiła jakakolwiek usterka pojazdu, zawieszenia, ogumienia itp. Nadto, organ wskazał, że z odwołania wynika, że strona nie posiada wagi umożliwiającej dokonanie pomiaru nacisku na osie. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca, umożliwiając wyjazd kontrolowanego pojazdu na drogę publiczną, miała wpływ na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., gdyż co najmniej godziła się na nienormatywność pojazdu, którego załadunek nie gwarantował zachowania przewidzianych prawem parametrów obciążeniowych osi. Brak zważenia pojazdu wskazał na godzenie się załadowcy na ewentualne powstanie naruszeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzuciła naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 p.r.d. poprzez oddalenie skargi na decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], utrzymującej w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokość 2000 zł, wskutek uznania, że skarżąca jako załadowca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia wskazanych powyżej przepisów, tj. przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś załadowanego pojazdu, w sytuacji gdy: a) skarżąca przed dokonaniem załadunku spornego pojazdu ustaliła jego DMC, a po załadunku dokonała jego zważenia, dochowując należytej staranności i dbając o to, aby załadowany pojazd nie przekraczał dopuszczalnej DMC (waga pojazdu wynosiła 38,58 ton, waga netto 24,04 tony), nie miała zatem podstaw do przyjęcia, że ładując na pojazd towar o wadze nieprzekraczającej dopuszczalnej DMC, może spowodować przekroczenie nacisku na pojedynczą oś; b) skarżąca nie posiada wagi umożliwiającej dokonanie pomiaru nacisku na osie, a skoro nie wiedziała, że dopuszczalny nacisk na oś ładowanego pojazdu został przekroczony, to nie mogła się również godzić z tym naruszeniem; c) nieokreślenie masy ładunku oraz brak zważenia pojazdu wskazywałyby na godzenie się załadowcy na ewentualne powstanie naruszeń, tymczasem skarżąca podjęła próbę weryfikacji parametrów wagowych załadowanego pojazdu, stosownie do posiadanej infrastruktury; d) obowiązki skarżącej jako załadowcy nie ograniczyły się do umożliwienia przewoźnikowi wjazdu na swój teren w celu załadunku towaru i wyjazdu na drogę publiczną, albowiem w zawartej umowie regulującej obowiązki nadawcy i przewoźnika skarżąca podjęła starania mające na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszenie obowiązujących norm, a swoje stosunki prawne z przewoźnikiem uregulowała w sposób adekwatny do posiadanej infrastruktury, e) skarżąca nie miała jakiegokolwiek wpływu na wybór trasy przez przewoźnika, a przewóz na trasie [...] – [...] mógł zostać zrealizowany trzema rożnymi drogami, z których jedna (trasa najszybsza prowadząca przez autostradę A2) przebiegała przez drogę, na której dopuszczalny nacisk na oś wynosi 11,50 tony. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z 29 kwietnia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 8 czerwca 2021 r., o czym zostali poinformowane mailowo pełnomocnicy stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok narusza prawo i z tego względu podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., jest zgodna z prawem. Według skarżącej, w sprawie zachodziły okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie – przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu o 1,55 t. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy nakładając na skarżącą karę, organy administracji publicznej, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, jako punkt odniesienia dla oceny "normatywności" kontrolowanego pojazdu, przyjęły zgodne z prawem kryteria dotyczące wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. To z kolei wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, niemniej jednak – będąc sądem unijnym – przy ocenie legalności postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości, pierwszeństwa prawa unijnego oraz efektywności ochrony sądowej (por. wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2470/17; z 4 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2389/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu, niezależnie od poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019r. o sygn. C-127/17, którym TSUE orzekł, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Z przywołanego wyroku jednoznacznie wynika, że za niedopuszczalne należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej cyt. jako "u.d.p.") ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy). Jest ono niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi – ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17). Wprawdzie przywołany wyrok dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, jednak należy go odnieść także do krajowego ruchu pojazdów, za czym przemawiają deklarowane w dyrektywie cele do osiągnięcia dotyczące wspólnego rynku transportowego UE oraz zasada swobody konkurencji (zob. np. wyroki NSA: z 18 lipca 2019 r., sygn. akt 2230/17; z 11 lipca 2019 r., sygn. akt 1898/17; z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 843/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 412/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przez organy orzekające w sprawie. Wobec tego nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nałożenie – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, o której mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. w brzmieniu na datę kontroli, wymierzonej za brak zezwolenia kategorii VII – gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20% – w związku ze stwierdzeniem przekroczenia w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej o 1,55 t na drodze krajowej nr 10, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 10 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd i jest niezależna od odpowiedzialności przewoźnika. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności (sprawy) lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d. Odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma charakteru bezwzględnego. Zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy lub dowody wskazują na wpływ lub godzenie się – w tym przypadku – załadowcy, na powstanie naruszenia warunków przewozu, przy czym chodzi tu o wpływ lub godzenie się o charakterze realnym i bezpośrednim. Sąd pierwszej instancji słusznie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, kwestionującej ustalenia organu dotyczące wystąpienia wobec niej przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., przez powołanie się na fakt ważenia pojazdu w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej oraz wskazanie, że powyższe świadczy o braku jej wpływu i godzenia się na powstanie naruszenia. O ile bowiem skarżąca podjęła działania zapobiegające przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, o tyle w zakresie parametrów obciążeniowych osi nie podjęła żadnych działań. Skoro skarżąca była załadowcą pojazdu, który okazał się nienormatywny, to ona dokonała nieprawidłowego załadunku (nierównomiernego). Tym samym zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że umożliwiając wyjazd pojazdu (mimo braku świadomości o jego nienormatywności), skarżąca niewątpliwie miała wpływ na powstanie naruszenia określonego art. 140aa w ust. 1 p.r.d. Działaniem uprawnionym byłoby w takiej sytuacji ważenie przez załadowcę nie tylko masy pojazdu, ale także kontrolowanie prawidłowości załadunku przez zważenie nacisków poszczególnych osi. Dopiero podjęcie takich kroków umożliwiłoby stwierdzenie, że załadowca podjął akt staranności, skutkujący zwolnieniem od odpowiedzialności za nieprawidłowy załadunek towaru. Jeżeli załadowca nie dokonuje ważenie nacisku osi i pozwala na wyjechanie na drogę publiczną niezważonego w ten sposób pojazdu, to oznacza, że godzi się z ewentualnością nienormatywności pojazdu, a w konsekwencji ma wpływ na wynikające z tego naruszenie zasad przewozu. Trafnie w orzecznictwie sądowym podnosi się, że obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na teren załadunku. Załadowca jest również odpowiedzialny za dopuszczenie do wyjazdu pojazdu nienormatywnego z załadowanym przez niego towarem na drogi publiczne. Jakkolwiek bowiem załadowca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza miejscem załadunku, to bezsprzecznym jest, że załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3230/15). Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozpoznanie skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu administracji pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną, uwzględniającą skutki wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. C-127/17, który w pełni winien być respektowany przez organy administracji publicznej, wskazane organy, rozstrzygając ponownie sprawę, ocenią wszystkie istotne okoliczności faktyczne i na tej podstawie wydadzą decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z poz. 1804 ze zm.) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (900 zł za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz 450 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).