II GSK 107/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2689/10 w sprawie ze skargi S. w W. na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2689/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę S. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, z następującym uzasadnieniem. S. w W. złożyło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o realizację projektu "Utworzenie niepublicznego przedszkola integracyjnego S. w [...]" Urząd Marszałkowski Województwa [...] pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że projekt został odrzucony z przyczyn formalnych, wobec niespełnienia kryterium dostępu "Wkład własny niższy od wymaganego". Według informacji z dnia 15 października 2001 r. protest został rozpatrzony negatywnie a pismem z dnia 29 października 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Informacja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą: wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz kopie informacji o negatywnych rozpatrzeniach środków odwoławczych. Z akt sprawy wynika, że do skargi załączono wniosek o dofinansowanie projektu oraz kserokopie: informacji w przedmiocie oceny projektu, protestu, pisma rozpatrującego protest, odwołania i zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznający sprawę Sąd powołał art. 30c oraz art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. – dalej u.z.p.p.r.) i stwierdził, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach skarg wnoszonych na jej podstawie pod wieloma względami odmiennie od regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że dołączona do skargi dokumentacja nie jest kompletna. Nie załączono bowiem oryginału informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a zaskarżone rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie, terminie i wymaganiach jakie powinna zawierać kompletna dokumentacja wnoszona wraz ze skargą do Sądu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. W skardze kasacyjnej S. w W. zaskarżyło powyższe postanowienie w całości i wniosło o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wyrokowi S. zarzuciło naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, mimo spełnienia przez Skarżącego wymogów ustawowych i wniesienia kompletnej dokumentacji, tj. kserokopii informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., 2. przepisów postępowania tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków w zakresie złożenia oryginału informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W uzasadnieniu S. (Skarżący) wskazało, że w udzielonym mu pouczeniu organ jedynie zacytował przepis art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie wskazał zatem w sposób dokładny, czy wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu powinien zostać złożony w oryginale czy kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Skarżący wskazał, że jego zdaniem z brzmienia powyższego przepisu nie wynika, by ustawodawca przesądził wprost, iż składając skargę należy dołączyć tylko "oryginał" informacji w przedmiocie oceny projektu. Ponadto Skarżący podniósł, że podczas rozprawy sądowej dysponował oryginałem przedmiotowej informacji a Sąd odmówił przyjęcia oryginału dokumentu do akt sądowych. Według strony Sąd dysponował zatem kompletnymi dokumentami, niezbędnymi do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy i nie było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej wywiedziono też, że art. 49 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 30e u.z.p.p.r. - jako wyłączony ze stosowania w postępowaniu sądowym w sprawach prowadzonych na podstawie ww. ustawy. Sąd powinien zatem wezwać stronę, na podstawie ww. art. 49 p.p.s.a., do uzupełnienia braków formalnych, polegających na przedłożeniu oryginału informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Trafny jest bowiem zarzut, że w okolicznościach sprawy pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest wynikiem błędnej wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy. Niewątpliwie w myśl powołanego wyżej art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Istotą sporu jest zaś to, co należy rozumieć pod pojęciem niekompletnej skargi. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1 - (tzn. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługująca po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego) – jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w przytoczonym art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca wskazał, jakie dokumenty ma "obejmować" kompletna dokumentacja, tzn. że wymienione tam dokumenty nie stanowią katalogu zamkniętego. Dokumentację uznać należy zatem za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt, jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w sprawie przez Sąd I instancji art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wskazuje jedynie jaki rodzaj dokumentacji (które dokumenty) strona zobowiązana jest dołączyć do skargi, aby mogła być uznana za kompletną (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., II GSK 1301/10). Odrębną kwestią jest zaś to, w jakiej formie dokumenty te mają zostać złożone. Zdaniem sądu kasacyjnego fakt, że w ww. przepisie tylko odnośnie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. przewidziano wymóg złożenia kopii nie znaczy, że pozostałe dokumenty – aby dokumentacja była "kompletna" – muszą być oryginałami. Taki wniosek jest zbyt daleko idący i tym samym nieuprawniony. Niewątpliwie uregulowany w art. 30c u.z.p.p.r. sposób składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ma na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy i umożliwienie Sądowi I instancji jej rozstrzygnięcia w terminie określonym art. 30c ust. 4 ww. ustawy (tj. w terminie 30 dni). Tym większe znaczenie ma zatem kwestia dokładnego informowania stron o wymogach wnoszonych skarg i skutkach uchybień. Przewidziana ustawą szybkość postępowania w sprawach nie uzasadnia jednak dokonywania takiej interpretacji art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którą złożenie odpisów dokumentów utożsamiane jest ze złożeniem dokumentacji niekompletnej – co skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia i prowadzi do nieuzasadnionego pozbawiania strony konstytucyjnego prawa do sądu. Zauważyć trzeba też, iż w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 30c ust. 2 i 5 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już, że "wygenerowany elektronicznie dokument, podpisany przez stronę i opatrzony jej pieczęciami" spełnia wymóg dokumentu, o którym mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. (np. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1051/10). NSA stwierdził nadto, że ww. wymóg spełnia także kserokopia wniosku o dofinansowanie, poświadczona za zgodność z oryginałem – stosownie do art. 48 § 3 p.p.s.a. (niewyłączonego na mocy art. 30e u.z.p.p.r.) – przez radcę prawnego występującego w sprawie (np. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie przychyla się do poglądu, że art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 48 i art. 49 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd podejmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, może zastosować art. 48 p.p.s.a. Usytuowanie tego przepisu w procedurze sądowoadministracyjnej wskazuje, że dotyczy on kwestii braków formalnych skargi. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się natomiast zasługujący na aprobatę pogląd, że uzupełnianie braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. nie jest wyłączone w sprawach z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju, gdy braki te dotyczą kwestii nieuregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (v. np. powołane wyżej postanowienie NSA II GSK 1301/10). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. z uwzględnieniem art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.