II GSK 1446/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 797/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję S. Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania osobie niepełnosprawnej jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 797/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odrzucił skargę M. S. na pismo Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2010 r. M. S. wystąpiła do Starosty Z. z wnioskiem o przyznanie jej, jako osobie niepełnosprawnej i bezrobotnej środków na podjęcie działalności gospodarczej. Strona uzupełniła następnie tenże wniosek w dniu [...] kwietnia 2010 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Z. (działający za pośrednictwem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z.) poinformował M. S. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. W odpowiedzi na wspomniane pismo M. S., powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), złożyła w dniu [...] maja 2010 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że pismo Starosty Z. rażąco narusza § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MPiPS z dnia 17 października 2007 r.") oraz § 16 pkt 4 regulaminu przyznawania środków PFRON w związku z art. 12a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej"). Zdaniem strony, w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie niezbędne elementy do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku, powinno nastąpić właśnie takie pozytywne załatwienie tegoż wniosku. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. stwierdził, że postępowanie, w trakcie którego rozpatrywany był wniosek M. S., ma charakter uznaniowy, jednakże nie kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), a zatem organ nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wyjaśnił, że powodem negatywnego rozpoznania wniosku był ograniczony zasób środków finansowych. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na pismo Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W treści skargi strona ponowiła swoją dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odrzucił skargę, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym, a taką czynnością jest udzielanie przez starostę, na wniosek niepełnosprawnego, na podstawie umowy, środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej określany jako PFRON) na prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz rozporządzenia MPiPS z dnia 17 października 2007 r. wynika, że przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 6 rozporządzenia). Przepisy tych aktów prawnych ani wprost, ani pośrednio nie wskazują natomiast, że odmowa przyznania środków następuje w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 17 października 2007 r. Sąd stwierdził, że starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok, a w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku sporządza uzasadnienie. Negatywne rozpatrzenie sprawy następuje w formie pisma, którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną, bowiem organ nie ma podstaw do działania na podstawie przepisów k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 8 czerwca 2010r. (sygn. akt IV SA/Po 435/10). Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. podjętą w sprawie II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/4/95, OSP 2006/11/122), w której NSA wyraził pogląd, że odmowa udzielenia pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. i wobec tego na odmowę udzielenia takiej pożyczki nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą o rehabilitacji zawodowej pomoc udzielana jest na podstawie umowy, a podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej. Najpierw następuje rozpatrzenie wniosku, o którego wyniku powiadamia się wnioskodawcę. Rozpatrzenie wniosku nie łączy się z wydaniem decyzji ani innego aktu, nawet jeżeli rozpatrzenie prowadzi do odmowy udzielenia pomocy. Wola podmiotu w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia pomocy uzewnętrzniana jest w formie zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku. Sąd podkreślił, że ustawa przewiduje umowny tryb udzielania pomocy, zatem niespójnością byłoby wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji, jako rozstrzygnięcia władczego poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Decyzja taka redukowałaby znaczenie umowy do roli aktu technicznego. Zdaniem Sądu, jeżeli podstawą wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Przepisy ustawy wykluczyły działanie organu administracji publicznej na podstawie k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskodawczyni nie jest pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, bowiem roszczenie osoby niepełnosprawnej dotyczące przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikające z ustawy o rehabilitacji zawodowej będzie podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu pierwszej instancji M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 i art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 4, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz "art. 134 § ", w związku z art. 146 p.p.s.a., a także obrazę art. 7, art. 32, art. 45, art. 78, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), jak i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 12a ust. 1 i 3 w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, w tym przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu MPiPS z dnia 17 października 2007 r. oraz art. 69 w związku z art. 92 Konstytucji RP, przez niezastosowanie wskazanych norm prawnych i uchylenie się od dokonania kontroli działalności administracji publicznej, która winna być sprawowana pod względem zgodności z prawem procedowania przez organy w zakresie administracyjnym, przez uznanie braku właściwości do orzekania w sprawie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej do spraw nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Skoro k.p.a. stosuje się do spraw nieuregulowanych w ustawie, to tym bardziej stosuje się do spraw nie uregulowanych w rozporządzeniu. Zatem, gdy organ negatywnie odniesie się do wniosku strony, to akt ten winien mieć formę decyzji administracyjnej. Nawet jeśli uznać, że rozstrzygnięcie nie musi mieć formy decyzji, to w sprawie pod względem proceduralnym mamy do czynienia z obowiązkiem organu administracji podjęcia odpowiedniego aktu bądź czynności, która przecież dotyczy uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. Rozstrzygnięcie organu w sprawie wniosku konstytuuje bowiem uprawnienie bądź odmawia jego ukonstytuowania. Czynności organu mają charakter zewnętrzny i są skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi, a zasadą jest, że rozstrzyganie spraw przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Organ miał więc obowiązek wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, albo podjęcia aktu lub czynności, która dotyczy uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji sądy administracyjne są właściwe do kontrolowania prawidłowości działania organów. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że postępowanie dotyczące wniosku o przyznanie środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie – w którym stosuje się tylko przepisy postępowania administracyjnego – organ bada wniosek pod względem formalnym i merytorycznym i w konsekwencji podejmuje rozstrzygnięcie przyznające lub odmawiające uprawnienia stronie. Drugi etap ma wyłącznie cywilnoprawny charakter, gdyż obejmuje negocjacje umowy, do których zaproszony zostaje podmiot, którego wniosek został pozytywnie rozpatrzony. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ naruszył zasady uznania administracyjnego w pierwszym etapie postępowania, czym pozbawił stronę możliwości przejścia do drugiego etapu postępowania. W niniejszym postępowaniu strona skarży rozstrzygnięcia, które zostały wydane na etapie administracyjnym. Dochodzenie roszczenia w postępowaniu cywilnym byłoby przedwczesne, gdyż nie doszło do negocjacji, które mogłyby prowadzić do zawarcia przyszłej umowy o przyznanie środków. Na tym etapie postępowania strona nie może występować o wykonanie umowy cywilnoprawnej, gdyż do umowy nie doszło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ wskazał, że gdyby intencją ustawodawcy było rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania środków w formie zewnętrznego aktu, to przewidziałby doręczenie tego aktu stronie. Gdyby ustawodawca chciał, aby przyznanie środków z PFRON następowało w formie decyzji administracyjnej, to zawarłby taki zapis w ustawie. Fakt posiadania przez organ kompetencji do powiadomienia na piśmie o rozpatrzeniu wniosku nie wystarcza do uznania, że powinna być wydana decyzja administracyjna. Także przepisy rozporządzenia nie nakładają na organy obowiązku wydania decyzji. Podstawą przyznania środków jest umowa cywilnoprawna, zatem sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a przepisy ustawy wykluczyły działanie organów administracji publicznej na podstawie k.p.a. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1446/10, działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej i bezrobotnej jednorazowo środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art.12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym rozporządzeniem MPiPS z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej?" Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w tej sprawie uchwałę w dniu 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny i bezwzględny. W wydanej w tej sprawie w dniu 24 maja 2012 r. uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 1/12) stwierdzono, że: "Negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art.12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej." W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych środków na podjęcie działalności gospodarczej nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej. W świetle treści przytoczonej wyżej uchwały siedmiu sędziów NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, bowiem negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielnie środków w omawianym trybie następuje w formie decyzji. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku przez starostę jest decyzją podjętą przez organ pierwszej instancji, to od decyzji tej, zgodnie z zasadami k.p.a., służy odwołanie do organu drugiej instancji. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że Starosta Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. W piśmie tym oznaczony jest organ administracji publicznej, od którego ono pochodzi, oznaczona jest data, a także strona, do której jest skierowane, zawarte jest jednoznaczne rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie faktyczne. Nie została jednak wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia, a także nie pouczono o środkach zaskarżenia. Mimo tych braków uznać należy, że pismo spełnia podstawowe wymagania stawiane decyzji administracyjnej przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zatem jest ono decyzją pierwszej instancji wydaną w sprawie. W odpowiedzi na powyższą decyzję jej adresatka, wnioskodawczyni M. S., z zachowaniem 14 dniowego terminu właściwego dla wniesienia odwołania, złożyła do organu pismo zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedstawiła w nim zarzuty w stosunku do skarżonego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji faktycznej i prawnej uznać należy, że omawiane pismo (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) jest odwołaniem, któremu organ powinien nadać bieg stosownie do art. 133 k.p.a. Jest niesporne, że wskazanemu wyżej odwołaniu nie nadano biegu i nie zostało ono rozpoznane przez właściwy organ, a w sprawie nie została wydana decyzja drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, których wyczerpanie zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkuje dopuszczalność skargi sądowej. Na omawianym etapie postępowania skarga sądowa była zatem niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponieważ w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, rozstrzygnięcie to uznać należy za trafne, choć z innych zupełnie przyczyn niż te, które wskazał Sąd w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Przyczyną odrzucenia skargi była bowiem jej niedopuszczalność spowodowana niewyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a.), nie zaś niedopuszczalność drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest natomiast bezzasadna, gdy nie ma uzasadnionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zaskarżone rozstrzygnięcie było trafne, choć jego uzasadnienie uznać należy za całkowicie błędne. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna ulega oddaleniu, natomiast motywy pozostawionego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zostają zastąpione motywami przedstawionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazano wyżej odwołanie M. S. zostanie przekazane przez Starostę Z. do rozpoznania przez właściwy organ drugiej instancji, który to organ wyda rozstrzygnięcie w formie decyzji. Decyzja ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. będzie podlegać kontroli sądu administracyjnego. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. stanowisko prawne przedstawione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążące dla organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSNAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz.18). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.